קדחת החלפות התפקידים

תחלופה רבה ניכרת בצמרת גופי אכיפה ורגולציה בזרועות שלטון שונות בישראל.  בין השאר סיימו או צפויים לסיים את תפקידם ולהתחלף הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר, הממונה על ההגבלים העסקיים, המפקח על הבנקים בבנק ישראל, מנהל רשות המיסים, החשב הכללי ויו"ר הרשות לניירות ערך. נדמה כי מצב זה של תחלופות רבות משמעות, המתבצעות בראשי הפירמידה של אותן רשויות פיקוח ואכיפה בטווח זמנים קצר כל כך, עלולות לערער את איכות ויציבות הפיקוח ככל שהן נעשות בעת ובעונה אחת, באופן רוחבי ולא בהדרגה או באופן מתון ומתוכנן – כמצופה, כנדרש וכראוי.

כך יפים הם הדברים גם באשר לראשי מנגנונים וזרועות שלטון אחרות אשר נתבשרנו על התחלפותם בעת האחרונה, ודי אם נציין כי נושאי תפקיד ראש המטה הכללי של צה"ל, ראש המוסד, ראש השב"כ והמפקח הכללי של משטרת ישראל, כמו גם ראש שירות בתי הסוהר – מתחלפים בקרוב בנושאי תפקיד אחרים. זאת מבלי להזכיר את סבבי המינויים הנרחבים הנובעים ועוקבים מינויים אלו, אשר אף בהם יש כדי להשפיע באופן ניכר ומהותי על חוסן המערכות הללו ותפקודן. כאן גם כדאי להדגיש כי מן החילופים הנרחבים נובעות גם השלכות של תקופות למידה משמעותיות של בעלי התפקידים החדשים, העלולות להביא לקיפאון מעשי בפעולות הרשות הרלוונטית.

דומה, אם כן, כי קיים עניין ציבורי מובהק וצורך יסודי וראשון במעלה בקביעת כללים והנחיות מחייבים לשם הסדרת קצב וריווח התחלפות בעלי תפקידים כאמור, על פני תקופת זמן קצובה. כללים כאלה יבטיחו שתדירות החילופים בזרועות שלטון מקבילות ומשיקות שתכליתן סדר, אכיפה, פיקוח וניהול פונקציות ציבוריות מרכזיות לא יפלו קורבן לעיתוי ונסיבות וכי יישמר עיקרון הרציפות, היציבות והאיכות השלטונית. מצב בו מתרחשת תחלופה רוחבית משמעותית כל כך, במסגרת זמנים קצרה כל כך, מזיקה נזק רב ליעילות פעולתן של אותן זרועות שלטון במיוחד במישור האכיפה וכן במישור קביעת המדיניות של גופי אכיפה אלה, המצריכה תיאום בין זרועות שלטון שונות.

היועץ המשפטי לממשלה והממשלה עצמה, הממנה נושאי תפקיד אלו וקובעת את משך כהונתם בהחלטותיה, צריכים לתת את דעתם למצב זה בשים לב לריבוי החילופים ובכירות נושאי התפקיד המתחלפים – כמו גם לזהות אותן זרועות שלטון מרכזיות וליתן באופן מיידי את הנחיותיו בהקשר זה, בכל הנוגע לאופן ביצוע החילופים,  כך שיעמדו במבחני הסבירות ושיקול הדעת המתאימים בהקשר זה. זאת משום שהמצב הנוכחי של חילופי הכל בכל, לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומסוכן. חלופה מוצלחת יותר מהנחיות כאלו תהיה עיגונן של הוראות לעניין זה בחקיקת משנה או בחקיקה ראשית, אך דומה כי עד שיגובשו אלו, יסתיימו עוד קדנציות רבות ויתחלפו בכירים נוספים רבים.

בהקשר זה יש לבחון גם את מערכת יחסי העבודה המחייבת בין אותם ממונים לבין מדינת ישראל. האם מינוי לקדנציה קצובה בזמן אינו מחייב את הבכיר הממונה לשרת בה עד תומה? האם סיבות כגון תחושת מיצוי או השלמת מהלך רפורמה יכולות לשמש כסיבה מספקת לפרישה מן התפקיד בטרם עת? גם אלו שאלות נכבדות וחשובות.

ואכן, ברוח הדברים שנאמרו עד כה, פנתה בסוף דצמבר 2010 עמותת הצלחה ליועץ המשפטי לממשלה והסבה את תשומת ליבו לצורך הדחוף בהסדרת נושא החילופים הרוחביים הנרחבים. לטעמה של הצלחה, כללי המשפט הציבורי מחייבים הסדרה של תחום זה והשארת המצב הנוכחי על כנו, לוקה כאמור באי סבירות קיצונית שבית המשפט יצטרך להידרש אליה ככל שלא תתוקן.

אך יש מי שסבור אחרת. תשובתו של עו"ד מלכיאל בלס, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שנשלחה בראשית ינואר מציגה את העניין באור שונה. "הממשלה קבעה קדנציות למשרות אלו, והמכהנים בהן מתחלפים עם התפנותן, בהתאם למשך הקדנציות שנקבעו להן", כותב בלס. "לעיתים, מועדי ההתפנות של משרות אלו סמוכים האחד לשני, אך אין בכך בכדי לשנות בדיעבד את אורך הקדנציות שנקבע, כאמור על ידי הממשלה". האמנם כך יש לשאול? האם אין צורך לשאול מדוע הממשלה הקובעת את אורך הקדנציות על פי שיקול דעתה, לא תפעיל אותו באופן האחראי והסביר ותמנע את חפיפתן וסיומן של קדנציות אלו?

בלס מוסיף כי "לסיכום, ככל שישנו ערך ציבורי משמעותי בתיאום בין מועדי האיוש והתחלופה של משרות בכירות אלו, וככל שהדבר אפשרי לאור מורכבות הדבר ומספר המשרות הרלוונטיות, הרי שמדובר, כאמור בשאלה של תכנון ומדיניות ולא שאלה משפטית. אכן הממשלה יכולה ורשאית לקבוע הוראות או הנחיות בנושא זה, ככל שתבחר בכך, אך אין עליה חובה משפטית לעשות זאת".

בכל הכבוד הראוי, נדמה כי אין להסתפק בתשובתו זו של עו"ד בלס. בית המשפט העליון קבע לא פעם כי חוסר סבירות קיצוני בפעולות הרשות המבצעת יכול לבוא לידי ביטוי גם על דרך המחדל. אי הפעלת סמכות במקום בו נדרשת הפעלתה יכולה גם היא להביא לקביעה שהממשלה נהגה באופן פסול ומזיק. גם מעבר לנימוק המשפטי הטהור, נדמה כי נתקשה למצוא מישהו שיטען ברצינות כי מדובר במצב רצוי. אחרי הכל, מדינת ישראל דחתה כבר לפני שנים רבות את האסכולה האמריקאית המכתיבה את החלפתם המקבילה של מרבית בכירי השלטון עם התחלפות הממשל הנבחר. דומה כי הגיונות ההסתמכות על משרתי ציבור והמשכיות שלטונית תקף גם למקרה שלפנינו – ואולי צריך לחכות לחילופי היועמ"ש כדי שגם המדיניות בנושא זה תתחלף.

הכותב הוא ממייסדי מן-ברק עורכי דין ונוטריון, העוסק במשפט מסחרי וציבורי בינלאומי. הוא משמש כיועץ המשפטי של "הצלחה" התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת (ע"ר)