על חובת המכרזים וזכויות עובדים

לעתים קרובות מופיעה ידיעה בדבר זכייה של חברה ישראלית במכרז של ממשלות זרות. דומה שכל פטריוט ישראלי שיקרא ידיעה זו, ישמח עליה. חברה ישראלית מצליחה לשכנע מדינות זרות שהיא תוכל לספק להן את השירותים הדרושים להם טוב יותר מכל החברות המקומיות שלהן. יתירה מזאת, זכייה זו מכניסה לישראל הון שמקדם את הכלכלה הישראלית ולכן כל הצלחה בחו"ל של חברה ישראלית מועילה למשק הישראלי בלי לגרוע ממנו דבר. הבעיה היא שזו רק מחצית התמונה. במחצית השנייה, כולנו משלמים מחיר גבוה מאד תמורת כל זכייה כזו. במאמר זה אבקש להסביר כיצד זה קורה.

החשיבה הביקורתית בישראל לא מרבה לבחון את נושא הייצוא ולא עוסקת בתנאים המאפשרים לחברות ישראליות להגדיל את היקף הייצוא שלהן ואת הרווחים שלהן בהווה ובעתיד, לעתים כתוצאה ממעמדן כספקיות של ממשלות זרות. האם לא הגיע הזמן לברר מהי המדיניות הציבורית שנוקטות ממשלות ישראל בכדי לאפשר רווחיות כזו לחברות ישראליות?

נסו לבצע חיפוש בגוגל על הצירוף הבא: "זכתה במכרז של ממשלת" ותגיעו לרשימה מרשימה של מדינות שחברות ישראליות מתפרנסות מתקציביהן הציבוריים: זנזיבר, אוגנדה, קולומביה, ארצות הברית ואירלנד הן רק דוגמאות ספורות. מה מאפשר את התרומה הזו של חברות אלו להעלאת התוצר הגולמי המקומי?

בכדי לענות על שאלה זו, ויותר מכך בכדי להבין את המחירים שאנחנו משלמים על הרווחים האלו, עלינו להפנות רגע את תשומת לבנו למתרחש בתחום הסכמי הסחר העולמי שישראל חתומה עליהם. תשומת לב כזו תאפשר לנו להבין מדוע נאחזת ממשלת ישראל בסירובה לקבל על עצמה העסקה ישירה בשירותים החברתיים ובדרך נוכל לענות גם על השאלה: איך הצמיחה המהירה ב"משרות הרעות" (משרות המבטיחות שכר נמוך ואי חילוץ מעוני) בשוק העבודה, קשורה בעליה ביצוא לממשלות זרות.

חשוב מאד לעסוק בשאלות אלו ולדייק את הידע שלנו בנושאים המעורפלים והרחוקים האלו, משום שללא ידע אלטרנטיבי בשדות האלו אנו נותרים תלויים בניתוח שהשיח הציבורי בישראל מציע לבעיית עובדי הקבלן. ללא ידע אלטרנטיבי אנו נדרשים לקנות מבכירי אוצר ותמ"ת את הבלוף הבוטה שלפיו העסקה מתווכת דרך חברות קבלניות היא זולה יותר ויעילה יותר. וזאת בתקופה שבה מחקרים שיטתיים מארצות הברית ואנגליה, ולאחרונה גם מישראל, מראים שוב ושוב כי מדובר בשיטה, שכשהשיטה מופעלת עם מימון של הפיקוח הראוי ותוך שמירת החוקיות בכל התחומים (ולמעשה, גם באופני ההפעלה הנוכחיים שלה) היא מייקרת את הוצאות המדינה. כיוון שבדרך כלל, אין היא מלווה בפיקוח הראוי, היא מפחיתה באופן דרמטי את היעילות ואיכות השירות וכן מזמינה התדרדרות בסטנדרטים של בטיחות.

השיח הציבורי בישראל לא מעמיד אלטרנטיבה לצידוקים המופרכים של חסכון ויעילות וממשיך להתעלם מההתחייבויות הבינלאומיות של משרדי התמ"ת והאוצר. בשל כך השיח הציבורי גם אינו מכיר בחשיבות התביעה לעצור ולשנות את השיטה. בדברים הבאים רצוני להבהיר מדוע כל אלו שהעסקה ישירה יקרה לליבם, אם בשירותים החברתיים ואם בשירותים אחרים, חייבים ללמוד את הדרך בה תהליך המכרוז הוא העומד בבסיס ההתרחבות של שיטות ההעסקה הפוגעניות השעתיות, החלקיות והזמניות; בכדי לעצור תהליך זה, עלינו לקדם את התביעה לבטל 'חובת' המכרזים בכלל ואם לא בכלל אז לפחות ברווחה, בחינוך ובבריאות.

בין 'עובדי קבלן' לחובת המכרזים

בכדי להבין את היאחזותם של כלכלנים ממסדיים בישראל בחובת המכרזים, יש לאמץ נקודת מבט של מאבק כוח פוליטי היסטורי בין ארגון העבודה העולמי (ILO) והאיגודים המקצועיים הנתמכים על-ידו לבין מתנגדיו, תעשיינים ופוליטיקאים. בארצות הברית, בין 1933 ל-1936 עוצמתם של האיגודים הגיע לנקודת שיא בתוכניות השיקום הכלכלי של ה- New Deal. המלחמה ומראית העין של הצורך להשתקם מהריסותיה בעזרת שיתוף פעולה כלכלי בין מדינות, אפשרה לשנת 1944 להפוך לדרמטית במיוחד במאבק האיתנים הזה:

• במאי 1944 בפילדלפיה ארגון העבודה העולמי מנסח את אמנת היסוד שלו על מהותה של העבודה המאורגנת וההוגנת כמרכיב בסיסי של כבוד האדם.
• ביולי 1944 בבריטון ווד משרד האוצר האמריקאי הוביל להקמתו של הבנק העולמי, להקמת קרן המטבע העולמית ולניסוח ה- GATT הסכם כללי למיסוי ומכס. מדיניות מיסוי ומכס מאפשרת להנהגה כלכלית של מדינה להגן על פועלים מאורגנים או לחשוף אותם לתחרות פרועה עם פועלים לא מאורגנים מארצות אחרות, נניח מארצות מתפתחות.

וכך קיבל המאבק בין הכוחות הפוליטיים האמורים משנה תוקף:

בשיטה של וויתורי מכס הדדיים לאורך כל השנים בהדרגה, החלישו וצמצמו מדינות שהורידו מכסים, מה שמכונה הסרת חסמי סחר, את העבודה המאורגנת במגזר הפרטי.

בשנת 1979 החלה להתבסס השיטה להחלשת וצמצום העבודה המאורגנת במגזר הציבורי. השיטה נקראת: קוד הרכישות הממשלתיות. הקוד חייב מדינות המעוניינות לאפשר לחברות מתוכן למכור סחורות או שירותים עתירי כוח עבודה לממשלות אחרות, לשנות את השיטה המשפטית שלהן כך שכל מרכיב של ביצוע מדינתי יאפשר תחרות בינלאומית כלומר, יתופעל באמצעות ספק שזכה במכרז. ההשפעה שהיתה למשרד האוצר האמריקאי על משרדי אוצר אחרים בעולם איפשרה לאדמיניסטרטורים לתבוע את אימוץ רפורמת ה-New Public Management – השיטה הדורשת מפקידות המגזר הציבורי לראות במכרז את הדרך להפחית עלויות במימון השירותים הציבוריים. ב-1995 כשהתנסח ה- GATS, ההסכם הכללי לסחר בשירותים, הורחבה השיטה אל השירותים החברתיים: החינוך, הבריאות והרווחה.

ישראל הצטרפה ל- GATT ב- 1959 והיתה מראשונות החותמות על קוד הרכישות הממשלתיות ב-1983. בתחילה היה מעמדה כשל מדינה מתפתחת ולכן רק 14 מגופי המגזר הציבורי חוייבו בעריכת מכרזים אך השיטה החלה לחלחל לכל מרכיבי המגזר הציבורי. ואז, כשהחלו חברות זרות לזכות במכרזים של ממשלות זרות (ובפועל חברת בנין אחת זכתה במכרז של הממשלה האמריקאית) מוסדות הסחר העולמי, דרשו מישראל לעמוד בחובת ההדדיות: אם רצוה של הממשלה לאפשר לחברות ישראליות לזכות במכרזי ממשלות זרות, עליה להתיר לחברות ותאגידים מכל העולם להתחרות על מכרזיה היא. לזה קוראים חובת ההדדיות בהסכמי הסחר וכך התהוותה נקודת המפנה הקריטית: פתיחת כל תפקודי הממשלה למכרוז תחרותי המבטיח שוויון: לא שוויון בין קבוצות באוכלוסיה אלא שוויון בין תאגידים בתחרות שלהם על תקציבי המדינה.

כשנחקק ב-1992 חוק חובת המכרזים כבר היה המגזר הציבורי מותאם לביצוע מכרזים בחלקים נרחבים מתוכו וב-1996 כשהחל להיות מיושם מרכיב ה'חובה' לכלל הגופים הממונים על-ידי תקציב המדינה, שיטת המכרזים ובמיוחד מכרזי ההפסד שמאפשרים ל'קבלן' להפר זכויות עובדים, כבר פעלה בתחומים רבים.

כעת אחזור לנמק את דעתי כי התובעים העסקה ישירה חייבים לתבוע את ביטול 'חובת המכרזים' באמצעות ניתוח טקסט קצר שכל אחד יכול למצוא באתר של התאחדות התעשיינים שהיא דווקא מרוצה מאד מחוק חובת המכרזים וחובה עלינו, המנסים להעמיד חלופה פוליטית, להבין מדוע. מדוע הם שמחים כלכך מאותה שיטה שלוכדת אלפי עובדים בסד המכונה 'גמישות ניהולית'? תחילה אסביר מהי מהותו של סד זה: בפועל, מאז החלה מתבססת בישראל שיטת המכרוז, משמעותו של הסד היא כליאתם של תנאי העסקה של עובדים ובעיקר עובדות במקום צר מאד. המקום שבין המכוונות של המנהל הציבורי ל- best value ומבחינה זו, להפחתת עלויות תפעול של שירותים חברתיים וציבוריים; לבין המכוונות של ספקי שירותים מסוגים שונים להגדלת רווחיות ולזכייה במכרזים.

לקידום השאיפה להפחתת עלויות לצד השאיפה להגדלת רווחיות וזכיה במכרזים שלוש משמעויות עיקריות מבחינה ציבורית: (1) מסחור ופגיעה מתמדת בתנאי ההעסקה של העובדות/ים בשרותים החברתיים והציבוריים המופקדים בידי ספק לא מדינתי חברה, עמותה, תאגיד עירוני, מלכ"ר; (2) פגיעה מתמדת באיכות השירות מבחינת הצרכנים התלויים בו; ולבסוף (3) פגיעה בתנאי הבטיחות הן אלו המגנים על עובדים והן אלו המגנים על האזרחים המשתמשים בשרות.

הנקודה החשובה מבחינת הקואליציה להעסקה ישירה היא: כל מכרז חדש שמוציאה המדינה הוא פעולה מוסדית ישירה להרחבת מספר המועסקים שתנאי העסקה שלהם אינם תוצאה של משא ומתן בין מעסיק לבין נציגים של האיגוד המקצועי שלהם, אלא שיקול של כדאיות ושל קידום הסיכוי לזכות במכרז.

נפנה לטקסט באתר של התאחדות התעשיינים:

… ישראל הצטרפה להסכם ה- GPA [הסכם הרכש הממשלתי העכשווי] מתוך ראיית ההסכם כמכשיר לקידום היצוא וכמסגרת הנותנת לחברות הזדמנות בשווקים המפותחים בעולם. חוק חובת המכרזים, אשר מסדיר מערכת פתוחה, שקופה ותחרותית לרכש ממשלתי בארץ, יצר את התשתית ומהווה גורם מהותי בהצטרפות ישראל להסכם שכן ישראל פתחה את השוק שלה– וההסכם מאפשר לנו לקבל תנאים דומים בשווקים החשובים לישראל.

הסכם ה- GPA [זה החדש שאושרר ב- 15 לדצמבר האחרון א.ב.] בנוי מגוף ההסכם (פרוצדורות לניהול שקוף ומוסדר של מכרזים, דרכים לערער על תוצאות מכרז ועוד') ונספחים של כל מדינה להסכם, המפרטים את הישויות שהמדינה הכפיפה למשמעת ה- GPA. ההסכם חל בישראל על רובם המכריע של משרדי ממשלה במכרזים מעל לסף של 202,930$, מספר רשויות מקומיות (ירושלים, חיפה ובאר שבע – נספח 2) מעל סף 390,250$ ומספר חברות ממשלתיות, מעל סף 554,155$, רשימה של שירותים, ושירותי בניה) – מעל סף 13,268,500$ (8,500,00 SDR). משרדי הביטחון וביטחון פנים בישראל אינם נכללים בהסכם.

במסגרת הסכם ה- GPA החדש, ישראל הרחיבה את רשימת הגופים המכוסים (גופים כגון הלמ"ס, הסוכנות לעסקים קטנים, חברה לשירותים סביבתיים, חב' לפיתוח עכו העתיקה), צמצמה רשימת חריגים וכן הציעה להוריד סף שירותי בינוי (מכרזים שעליהם יחול ההסכם) עבור משרדי ממשלה ל- 5 מיליון SDR (כ- 7.5 מיליון $), לאחר 5 שנים מכניסת ההסכם המתוקן לתוקף….

מהי משמעות הדברים? תחילה נדגיש – ברור שחוק חובת המכרזים הוא אמצעי ראשון במעלה להבטיח את הצמיחה הכלכלית של חברות ותאגידים שיצליחו לזכות במכרזי רכש ממשלתי במדינות אחרות וביניהן חברות המציעות שירותי אבטחה לשדות תעופה; חברות המציעות מחשוב בבתי-ספר והרשימה אינסופים – ניתן אגב למצוא בתמ"ת את רשימת השירותים שישראל מצליחה לייצא.

מה לא מופיע בטקסט או ברשימות של התמ"ת? המחירים שציבור העובדים משלם על ההכפפה של עוד ועוד תחומי פעולה מדינתית להסכמי הרכש. היכן ניתן למצוא התייחסות למחירים שהציבור משלם על ההכפפה הזו? במאמר מ- 2008 של מי שהיום היא שופטת בבית המשפט העליון, פרופ. דפנה ברק-ארז. טיעונה של ברק-ארז הוא שהמשפט הציבורי של ההפרטה חייב להעמיד סייגים שימנעו את האפשרות שהצעות זולות יהיו אטרקטיביות לועדות רכש למרות שהן מסכנות את איכות או רמת השירות החברתי לצרכנים ולתלויים בו ועת ובעונה אחת ימנעו את האפשרות שהצעות זולות יהיו אטרקטיביות לועדות רכש למרות שהן מציבות רף נמוך ביחס לאיכותם ולהכשרתם של העובדים העתידים לספק את השירות ומפחיתות מרמת המיומנות הנתפסת כנדרשת להם, או לחילופין, ביחס לזכויותיהם.

כן, ברק-ארז שמה אצבע על הנקודה הנכונה: ההפרטה, בצורתה כמיכרוז שיטתי שמתרחב תדיר ליותר ויותר היבטים של הפעולה המדינתית היא שיטה המכוונת לפגיעה בזכויות עובדים ולניתוקם מאיגוד מקצועי שייצג את ענייניהם. כיצד התבססה השיטה? כבר הסברנו למעלה: הפרטת השירותים החברתיים בישראל והפעלתם באמצעות חוק חובת המכרזים קיבלה תנופה ופותחה מאד מאז שהסכם הסחר העולמי המכונה GATS יישם את קוד הרכישות הממשלתיות של ארגון השכר העולמי לתחום השרותים החברתיים. עם החתימה על הסכם זה ב- 1996 החלה האדמיניסטרציה הציבורית בישראל, שלקחה על עצמה במהלך שני העשורים הקודמים את עקרונות 'הניהול הציבורי החדש', מיישמת בשירותיה את חוק חובת המכרזים. זאת באמתלה של התייעלות וקידום השקיפות בהפעלת שירותים על-פי הראציונאל המנוסח בקוד הרכישות הממשלתיות של ארגון הסחר העולמי. ההסכם החדש שאיגוד התעשיינים חוגג אינו אלא חיזוק ותיקוף של מחוייבויות קודמות אלו ונכונות של אדמיניסטרטורים ציבוריים בישראל לראות באיגודים מקצועיים פעולה מושחתת ובמכרזים, פעולה שיטתית נגדם ונגד מה שהם מכנים שחיתות. ובזאת נצחונו הגדול של ארגון הסחר העולמי ((WTO על ארגון העבודה העולמי (ILO).

נשים לב למשפט המודגש בטקסט המקורי: משרדי הביטחון וביטחון פנים בישראל אינם נכללים בהסכם. משפט זה הוא קריטי עבורנו והוא מבליט את האוטונומיה שיש לממשלת ישראל לגבי חובת המכרוז – ברצותה, ומול לחצים פוליטיים מתאימים, באפשרותה להוציא תחומי פעולה, נניח באופן אוטופי – חינוך, רווחה ובריאות, מכפיפות למכרוז. הגוף המפעיל את תקנות הרכש הממשלתי במערב אירופה, האיחוד האירופי, כלל את תחומי החינוך, הרווחה והבריאות במה שמכונה Annex IIB של הדירקטיבה שלו מ- 2001 ואינו מפעיל לגביהן את אותן תביעות המופעלות על שירותים אחרים גם אם במהלך השנים ובמיוחד מאז הדירקטיבה של 2004 מעמד זה אינו מוגן לגמרי. במילים אחרות, ביכולתנו להשפיע על המדיניות הציבורית ולתבוע הוצאה של נושאים מחובת מכרוז אם לא ביטולה המוחלט של חובה זו.

אם כך, לא ניתן לתבוע העסקה ישירה מבלי לתבוע את ביטול השתתפותה של ישראל ב'חובת המכרוז' המגולמת לתוך הסכם הרכש הממשלתי. ביטול בכלל או ביטול ההכפפה של תחומים ספציפיים. נכון, אנו תובעים בכך פגיעה באינטרסים של תאגידים ויצואני שירותים. התאחדות התעשיינים, לא תאהב אותנו. אולי גם שמחון, שר התמ"ת שנסע לחגוג את החתימה על ההסכם, לא יאהב אותנו. אבל אין לנו ברירה. זוהי הדרך היחידה לתבוע את האפשרות להתרחק מהשיטה שחוסמת איגודי עובדים אפקטיביים בשירותים החברתיים והציבוריים ולא רק בהם. אם רצוננו לתבוע חזרה למשא ומתן ישיר בין איגודי עובדים לבין מעסיקים, לא נוכל עוד להתחמק – נהיה חייבים לתבוע את ביטול חובת המכרזים שהיא תמצית הפגיעה של ההפרטה בזכויותיהם של מועסקות ומועסקים. אם מדינת ישראל מתעקשת לקיים את חובת המכרוז, עלינו להתעקש על האפשרות להנכיח נציגים של איגודי עובדים בהכנת המפרט, בחתימה על החוזה ובפיקוח ארוך הטווח על ביצוע תנאי החוזה. כל זאת בכדי להבטיח את ההגנה המשמעותית על זכויות עובדים ובכדי לצמצם את האפשרות שהפרטה הופכת מילת קוד למאבק באיגודים המקצועיים.

הקואליציה הארצית להעסקה ישירה מתארחת היום (שלישי מ-19:00) באוהל המחאה של תמיר חג'ג' בכיכר רבין. הכותבת היא מרצה במחלקה לסוציולוגיה בבר-אילן ופעילה בקואליציה להעסקה ישירה. להצטרפות לקואליציה