מי אמר שאין ברירה?

אל מול התביעה למעבר להעסקה ישירה, עולה לעתים קרובות השאלה: מנין יילקחו המשאבים התקציביים הדרושים לכך? ההנחה המובנת מאליה היא שהעסקה ישירה יקרה יותר מקבלנית. אילו הנחה זו היתה נכונה, הרי שהעסקה ישירה במערכות השירות הציבורי – הוראה, בריאות, רווחה וסעד, שמירה, ניקיון ומה לא – היתה מביאה לתפקוד ברמה של מדינת עולם שלישי: מוגבלת, מצומצמת ומושחתת. כל המדינה היתה קורסת פנימה.

לכן, המצדדים בהעסקה קבלנית יכולים לטעון: אנחנו מזדהים עם עובדי ועובדות הקבלן שסובלים בגלל דפוס התעסוקה הקבלני מעוני, מחוסר יציבות, מחוסר ודאות, מפחד קבוע, מהפרות זכויות חוקיות, מהתעמרות ומזלזול, ממניעה מניפולטיבית של הזכות החוקית השמורה להם כעובדים להתאגד ולכן מחולשה מבנית – אבל כחברה, אין לנו ברירה; אילו העסקה ישירה אכן היתה יקרה יותר, הרי שאפשר היה לטעון שחברות הקבלן מספקות בעצם קיומן שירות חיוני לחברה הישראלית ומצילות אותה מכאוס מוחלט. לכן, היה עלינו להודות לחברות הקבלן על שירותן החיוני.

השיח הציבורי הישראלי מקיים יחסי שנאה-אהבה עם רעיון ה"אין ברירה". אם יש משהו שמאפיין את האופן שבו המעמד השליט משתלט על השיח של שאר המעמדות בישראל הוא באמצעות טיעונים מסוג זה. בדרך כלל הם משמשים בהקשר ביטחוני, אבל בהקשר של העסקה קבלנית הם חודרים גם לשיח הכלכלי-חברתי. טיעוני ה"אין ברירה" עושים עבודה כפולה: מחד, הם מייצרים סולידאריות לאומית רגשית שבה כולם מזדהים עם סבלם של המוחלשים, מאידך הם ממשיכים להחליש אותם.

אולם הנחת היסוד בבסיס ה"אין ברירה" שגויה. בעמוד 24 של דו"ח מרכז המידע והמחקר של הכנסת מ-2007 צוטט דו"ח מבקר המדינה לשנת 1999 כך: "ביוני 1999 התקיים כנס של הסמנכ"לים לכוח אדם במשרדי הממשלה שדן בנושא 'סוגיית העסקת כוח-אדם קבלני בשירות המדינה על יתרונותיה וחסרונותיה של השיטה'. בין היתר צוין בכנס כי אין משום חיסכון חד-משמעי בשיטה זו ולעתים אף יש בה בזבוז; עם המעבר לפנסיה צוברת יש לבחון את הכדאיות הכלכלית של העסקת עובדים קבלניים לעומת העסקתם כעובדי מדינה." עוד קובע הדו"ח של מרכז המידע והמחקר: "מבחינה שערכנו עולה כי שום גוף ממשלתי לא ערך בחינה מקיפה של היעילות הכלכלית בשיטות ההעסקה הכרוכות ברכישת שירותי כוח-אדם חיצוניים, אף שהשימוש בהן החל לפני כ-20 שנה (מאמצע שנות ה-80) והוא הולך ומתגבר עם הזמן. העובדה שלא נבחנה הכדאיות הכלכלית של הסוגיה מתמיהה, בפרט משום שהטענה העיקרית להצדקת התרחבות השימוש בהסדרי ההעסקה הקבלניים היתה שהסדרים אלה נדרשים להתייעלות המערכת."

הבנתם/ן? ממשלות ישראל משקרות לציבור במצח נחושה במשך כמעט שלושה עשורים תמימים. ממשלות ישראל קובעות מדיניות על בסיס בורות וחוסר ידיעה. עד מתי ניתן להם לעבוד עלינו כך? כל יום שעובר במצב הנוכחי מעביר עוד ועוד הון מכיסנו לכיסם של בעלי הון מעטים.

פרופ' אביה ספיבק ודר' מאיר אמיר חישבו באחרונה את עלות העברתן של עובדות הניקיון באוניברסיטת תל אביב להעסקה ישירה. הם הראו שהחישוב שהאוניברסיטה עשתה מוגזם וההפרש הוא בסך הכל 17%. אולם אפילו מחקר זה, שבא לכאורה להציג את המעבר להעסקה ישירה כראוי וכאפשרי, לא כלל בחישוב כמה הוצאות שכרוכות בהעסקה קבלנית ונעדרות מהעסקה ישירה. למשל, הוצאות על תהליך המכרוז ועלות הפיקוח על תנאי ההעסקה של העובדות אלא רק פיקוח על איכות העבודה. הפיקוח על תנאי ההעסקה אינו קיים למעשה ולכן הקבלן יכול בקלות יחסית להפר את מחויבותיו לעובדותיו ולעבור על החוק. אילו העובדות היו חלק ממערך העובדים באוניברסיטה לא היה צריך שום פיקוח נוסף על תנאי העסקתן, אולם כאשר נכנס הגורם המתווך והאוניברסיטה אינה מפקחת – סיכוי גבוה שחברת הקבלן תנצל את כוחה על העובדות.

עם השנים מספר הפרות חוקי התעסוקה עולה, מהסיבה הפשוטה שיש כעת יותר פקחים. כמו כן, גם אם הענייו אמורפי וקשה לכימות, אין ספק שאת מחיר התרחבות העוני בקרב עובדות/ים והעלייה באי השוויון משלמים כלל אזרחי/ות ישראל. יש לכך השלכות חברתיות, כלכליות ומוסריות מרחיקות לכת בתחומים רבים וביניהם עלייה בפשיעה, באלימות, בכליאה, בהריון של נערות, במחלות נפש, בהשמנה, בתחלואה, בתמותה ועוד. לכל אלה יש גם מחיר כלכלי.

התחרות היא בין העובדים המוחלשים

לעומת המצב בישראל, באנגליה ובארה"ב נערכו מספר מחקרים שמצביעים על כך שתפעול שירותים באמצעות חברות קבלן יקר יותר מאשר תפעול שירותים באופן ישיר על ידי המדינה. באנגליה נערך מחקר גדול (על-ידי קבוצת חוקרים שפרסמה את הספר Fragmenting Work ב-2005) שניסה לפרק שאלה הזו למרכיביה. בין השאר, ממצאיו הראו שקשה לערוך את ההשוואה כי העלויות של העסקה קבלנית גדלות תוך כדי התהליך. למשל, ספק שזוכה במכרז על בסיס סכום ספציפי נוטה במהלך הפעלת השירות לדרוש סכומים נוספים בטענה שיש לו הוצאות לא צפויות. ככל שתפעול השירות המדובר מסובך יותר וככל שהרמה הטכנולוגית הנדרשת להפעלת השירות גבוהה יותר כך קשה יותר לנציגי המדינה להעריך את מציאותיות הטענות והם נכנעים מהר יותר ומשלמים סכומים נוספים מעבר למכרז.

במיוחד חשוב לזכור ש"תחרותיות" היא מרכזית להצדקת המכרוז ולטענת הוזלת העלויות, אבל בעוד שהמצדדים בהעסקה קבלנית מדברים על תחרות בין ספקי שירותים, התחרות הממשית היא בין עובדים מוחלשים לבין עצמם על מקום עבודה כך שאפשר להוריד את שכר עבודתם למינימום. תנאי ההעסקה הקבלנית מקשים עליהם להתארגן וכך מבטיחים את התחרות ביניהם. לעומת זאת, תחרות בין ספקים לא באמת מתקיימת כאשר מדובר בשירותים חברתיים: לא רבים הם הקבלנים שרוצים לקחת על עצמם לקיים שירות חברתי לטובת המדינה ללא פוטנציאל לרווח גדול.

כדי בכל זאת למשוך קבלנים להתחרות, המדינה נמנעת מלפקח על אופן העבודה של החברה הקבלנית. אי-פיקוח זה מביא להפרה סיטונית של החוק בידי החברות הקבלניות, אשר מגדילה את רווחיהן. מחקר שנערך באוניברסיטת בר-אילן לאחרונה (ריזינסקי, בהכנה) והתבסס על ראיונות עם מנהלי יחידות אחזקה, מראה כי למרות כל השינויים שחלו בהנחיות החשב הכללי מאז 2008נגד מכרזי הפסד, כל הצדדים המעורבים לוקחים חלק בידיעה הוודאית ביחס לפעולה העבריינית של קבלני הניקיון. כולם כאחד חוזרים כמו מנטרה על הפער בין מה ש"אמורה" להיות צורת התפקוד הראויה של הקבלנים ושל מזמיני השירות לבין האופן שבו מתרחשים הדברים בפועל וחוסר האונים של עובדים ועובדות רבים מול הפגיעה השיטתית בהם.

אולם, באשר נציגי המדינה מתעקשים לפקח על אופן פעולת החברה הקבלנית – על איכות השירות, על רמת הבטיחות של אלו הפונים לשירות כמו גם של העובדים, על רמת השמירה על חוקי התעסוקה, רמת השמירה על חוקי הסביבה – הם מסתכנים בכך שבתי הדין לעבודה יכפו על המשרד הממשלתי יחסי עובד-מעביד (ראו דיווח על מחקר של אמיר פז–פוקס ורונן מנדלקרן). כך קשה להם יותר להתנער מיחסי עובד-מעביד עם מועסקי השירות המופרט ולכן הם נמנעים, או כמעט חייבים להימנע מהפעלת הפיקוח הראוי. בה בעת, ככל שהם קונסים את הקבלנים יורד מספר חברות הקבלן שסבורות שהן יכולות להפיק רווחים מהשירות החברתי ומושג התחרות נותר, כאמור, ריק מתוכן. זה בדיוק מה שקרה בזמן האחרון עם מכרז היל"ה, שבו היה בפועל רק מתחרה אחד – "עתיד".

החברה למתנ"סים, המפעילה הקודמת, הגישה הצעה גבוהה מאד למכרז. אנשי משרד החינוך סבורים כי החברה למתנ"סים עשתה זאת בכדי לא לזכות בהפעלת שירות חברתי שהקשיים בו עולים עשרות מונים על הרווחים הצפויים, כפי שאופייני לשירותים חברתיים רבים. יתר על כן, כל עוד מורי היל"ה לא התארגנו, קל היה לקברניטי משרד החינוך לדמיין חיסכון בעלויות בהפעלת השירות. כעת כשיש למורי היל"ה איגוד מקצועי לוחמני ורציני, אומרים במשרד החינוך שהמאבק כנגד המפעיל עתיד להתגבר (כשמורי היל"ה יבינו שהתיקונים במכרז זעירים ביחס לציפיותיהם מהישגי מאבקם) באופן שיהפוך את עלויות הפרוייקט עבור המדינה, לעוד הרבה יותר יקרות.

פגיעה ברצף הטיפולי

על הרקע הזה, מילדרד וורנר, פרופסורית למדיניות ציבורית מקורנל, ואמיר חפץ, מרצה מהטכניון, תיעדו כבר ב– 2006 מקרים רבים של חזרה להפעלה מדינתית בארצות הברית. הם פירטו את הסיבות שהביאו במקרים השונים את המדינה לקחת אחריות מחדש ולהפעיל באופן ישיר שירותים אזרחיים. בעקבות מחקרם פורסם דו"ח POGO שמבוסס על השוואה מפורטת בסדרה של רכישות מדינתיות בתחומים שונים, בין העלות על בסיס ביצוע של עובדים המועסקים ישירות לבין המחיר ששילמה המדינה למפעיל פרטי ומצביע, שירות אחר שירות, על ההפסדים האדירים שנגרמו לממשלת ארצות הברית.

העסקה קבלנית אינה רק יקרה יותר, היא גם שווה פחות. דרמטית במיוחד בהקשר זה היא הביקורת על התגובה הפדרלית להוריקן קתרינה כפי שזו הוצגה בצורה שיטתית על-ידי המשפטן ג'ושוע שוורץ.¹ שוורץ הראה שבשל שיטת ההפעלה באמצעות גופים מכווני רווחיות ובשל ההתעקשות לנסות להפחית בעלויות, לא היתה הצטיידות מתאימה בציוד הצלה, זמן התגובה היה ממושך מדי, והתקלות וחוסר התיאום בין כל הגופים בשטח גאו. יש דוגמאות נוספות מהפרטת שירותי בריאות הנפש בארץ. למשל, קבלן המספק שירותי הוסטלים מקבל תשלום עבור כל מטופל השוהה אצלו. עובדות סוציאליות מדווחות שמטופל שנדרש לתהליך שיקום בקהילה אינו מתקדם בתהליך מכוון שיש אינטרס מנוגד של הקבלן לא לשחרר מטופלים.

מציאות ישראלית זו היא רק תמונת מראה של זו האמריקאית שבה גופים מכווני רווח שמתפרנסים מ"הטיפול" אינם רוצים לוותר על אסירים, על נוער מורחק מהבית ועל חוסים אחרים ומשחדים שופטים באופן המגדיל בבוטות את שיעור המקרים עליהם המדינה חייבת לשלם למפעילי השירות מכווני הרווחיות. עובדות סוציאליות שעובדות בשירותים מופרטים (דרך עמותות, חברות כ"א ועוד) נעדרות ביטחון תעסוקתי ומתחלפות בתדירות גבוהה עקב תנאי השכר. התוצאה היא פגיעה ברצף הטיפולי אשר מבוסס על בניית קשר ארוך טווח. כמו כן ניטלת מהן הזכות לתהליכי הכשרה מקצועיים. רוני קאופמן מאוניברסיטת בן-גוריון ושותפותיו תיעדו ב-2008 רשימה של כעשרים הטבות מהן נהנות עו"סיות בהעסקה ישירה ונמנעות מעו"סיות בשירותים המופרטים.

המקרה של אי החזר הוצאות על שיחות סלולריות צורם במיוחד בהדגימו את העברת הוצאות הפעלת השירות לכתפי העובדות עצמן. התוצאה היא התמקדות בפעולות ניתנות למדידה ופחות תובעניות בזמן ובהתניידות ולפיכך פגיעה באיכות הטיפול שהן יכולות להציע. הפרטת שירותי הבריאות לתלמיד (אחיות בתי הספר) הוגדרה על ידי בית המשפט העליון ככישלון, פגעה פגיעה חמורה ברמת החיסונים לילדים, בקשר הטיפולי ובהיכרות עם הילדים שהיא קריטית לשמירה על בריאותם. העסקת מורות קבלן אשר מפוטרות מדי כמה חודשים מגבילה את יכולתן לתכנן תוכנית לימודים משלהן ארוכת טווח. לימודים אלה הם קריטיים לשיפור איכות עבודתן. כך, השכר הנמוך וחוסר הביטחון התעסוקתי פוגע באיכות החינוך.

***

הגיע הזמן שכולם יבינו כי הקביעה שהעסקה קבלנית זולה יותר ויעילה יותר מהעסקה ישירה ומצויה תחת פיקוח זהה, היא לא פחות מטענה לא מבוססת במקרה הטוב ושקרית במקרה הרע. העסקה קבלנית עולה למדינה ולחברה ביוקר, שווה פחות ומפוקחת פחות. את המחיר משלמים האזרחים כולם, ובעיקר המוחלשים ביותר, בין אם הם עובדים ששכרם נפגע ובין אם הם מקבלים את השירותים (סעד, רווחה, בריאות, חינוך, כיבוי אש…) וסובלים משירותים לקויים שההיגיון שלהם הפך לפיננסי. כאשר שרי ממשלת ישראל ופקידי האוצר טוענים שאין משאבים למעבר להעסקה ישירה בשירות הציבורי, הם או מתעלמים מהמציאות או משקרים במצח נחושה.

תודה לאורנה עמוס ואמיר פז פוקס על עזרתם בכתיבת המאמר.

אתר הקואליציה הארצית להעסקה ישירה

דף הפייסבוק של הקואליציה הארצית להעסקה ישירה

———————————————————–