בין הלויתן לבהמות

1. אופוזיציה, ביורוקרטיה והפרדת הרשויות

אופוזיציה קיימת כמעט תמיד. היא קיימת בכל משטר, גם תחת דיכוי קשה ביותר, בתנאים של אטומיזציה וניכור, עוני כבד ושלטון מניפולטיבי. הסיבה הפשוטה לכך היא כי הנהגה נוצרת בכל מקום שקיימת בו אפשרות בסיסית להתארגנות. אופוזיציה גם יכולה להתקיים בכל תנאי, מכיוון שקיומה אינו תלוי בקיומו של משטר דמוקרטי. לעומת זאת, המשטר הדמוקרטי חייב את האופוזיציה על מנת להתקיים ככזה.

במשטר דמוקרטי, האופוזיציה חיונית כדי לשמור על קשר מיוחד – מבחירה – בין המנגנון השלטוני לבין האזרחים. ללא אופוזיציה אין לחברות וחברי הקהילה הפוליטית זכות בחירה, וכך עצם השותפות בקבלת ההחלטות על החיים מתייתרת ומתרוקנת מתוכן. באופן פרדוקסלי, דווקא בגלל שהאופוזיציה איננה מחזיקה במושכות השלטון ושולטת באופן ישיר על הרשות המבצעת, היא מאפשרת את הביקורת וההתנהלות התקינה של הביורוקרטיה המדינתית. הפעולה הביקורתית של האופוזיציה מציבה אותה אל מול תפיסת השלטון הישיר כמקור של כוח, אבל בכך היא גם משמשת כמקור של לגיטימציה עבורו. ללא אופוזיציה שתציב אפשרות ממשית לחילופי השלטון, הופכת הביורוקרטיה לכלי אופורטוניסטי, שמטרתו חיזוקה של הקבוצה השלטת. במצב כזה, הביורוקרטיה מאבדת את היכולת לקבל החלטות באופן עצמאי ומקצועי על פי חוקים ידועים, ברורים ויציבים.

הליך מוסדר של קבלת החלטות הוא אחד התנאים הבסיסיים לקיומה של מערכת ביורוקרטית במודל הרציונלי-לגאלי של הסוציולוג מקס ובר, אשר נתפס כסימן היכר של ביורוקרטיה מדינתית בדמוקרטיות ליברליות. טענתי המרכזית ברשימה זו, היא שהיעדרה של אופוזיציה משמעותית גורם לקריסה של עקרון הפרדת הרשויות ומייצר מרחב כוח אדיר עבור המנגנונים הביורוקרטיים של המדינה. כל זה לא היה מהווה בעיה אילו מדובר היה בשלטון מלוכני, כלומר השלטון שהובס אפיין בו את הריבון כ"לווייתן". במדינת ישראל, הכוח הלווייתני של הביורוקרטיה הוא זה שמאגד את כוחן של שלוש הרשויות וממחיש כי המסגרת היא של דמוקרטיה למראית עין. במצב כזה, הכוח הביורוקרטי מחסל את האפשרות הממשית לקיומה של דמוקרטיה. מדוע?

היעדרה של אופוזיציה אמיתית ומשמעותית מייצר פרדוקס שלטוני: מחד גיסא, הוא הופך את המנגנונים הביורוקרטיים של המדינה לארגונים עתירי כוח ושליטה, בעלי שיקול דעת רחב, כמעט טוטאלי. מאידך גיסא, הוא מאפשר לכוח העצום הזה לרתום את משאבי המדינה לטובת קבוצת אינטרסים קטנה. היעדרה של אופוזיציה מייצר ביורוקרטיה מסוג שונה מזה שוובר דיבר עליו: מהביורוקרטיה הקלאסית והאוניברסלית שמצייתת לשלטון החוק ועקרון השוויון בפני החוק, עברנו לביורוקרטיה שמשרתת – באמצעות החוק – את הרשות המבצעת והופכת, כפי שכתב פרנץ נוימן בספרו "בהמות" (1942) את הרשויות האחרות, המחוקקת והשופטת, לרשויות-בובה בשירות הממשל.

2. קריסת עקרון הפרדת הרשויות

כשהייתי בת 22 שימשתי כעוזרת פרלמנטרית בכנסת. אחרי כמה שבועות בתפקיד החדש אמר לי אילן גילאון, חבר הכנסת שאיתו עבדתי: "יכולתי לעשות הרבה יותר כשהייתי סגן ראש העיר באשדוד. שם היו לי גם תקציב וגם כוח בתוך השלטון". לקח לי שנים ארוכות להפנים את המשמעות העמוקה של המשפט הזה, שנאמר ב-1999. מה שגילאון טען, הוא, שכסגן ראש עירייה, הכח הפוליטי לעשות שינויים בפועל היה הרבה יותר משמעותי. גילאון היה אז חבר כנסת מטעם מרצ, שהיתה חלק מהקואליציה בממשלת אהוד ברק. גם כחבר קואליציה עם גיבוי ממשלתי להצעות החוק שהגיש, התחושה שלו היתה שלחבר הכנסת יש פחות כוח מאשר לפקידות הבכירה ברשות המקומית.

לימים, כשהפכתי לחוקרת ארגונים, הבנתי שמדובר ביותר מתחושה בעלמא ושגילאון צדק לגבי מבנה הכוח השלטוני והפער בכוח ההשפעה של חברי הפרלמנט אל מול הרשות המבצעת: האחרונים מוכיחים כוח השפעה רב יותר גם בשלטון המקומי. במילים אחרות, הביורוקרטיה במשרדי הממשלה בישראל היא זו שדורשת את החוקים, שהיא זקוקה להם על מנת לפעול. מכאן, על מנת לשנות את התנהלותה של המדינה בתחום כלשהו, חבר הכנסת חייב לא רק לשנות את החוק, אלא להכיר ולדאוג לתקצוב של מערכת הפיקוח והאכיפה שלו, במסגרת המנגנונים הביורוקרטיים של המדינה. יותר מזה, כאשר מקומה של הביורוקרטיה משמעותי כל כך, מצטצמצת יכולת הפעולה של הרשות המחוקקת אם היא לא מאיישת מעוזי כוח בתוך הרשות המבצעת. המבנה השלטוני הזה מייצר דגש-יתר על מקום הקואליציה וזלזול בתפקיד האופוזיציה אל מול הרשות המבצעת. הביורוקרטיה פועלת על פי חוק, אך שלטון החוק איננו חל על הממשל.

3. חוק ההסדרים כחיסול הפרלמנטריזם הישראלי

החקיקה הישראלית משקפת באופן מרתק את החלומות הפוליטיים הסותרים וחוסר האונים הקבוע של נבחרי הציבור שלה. אני לא מפנה אצבע מאשימה לנבחרי הציבור עצמם, היות והם משמשים לא פעם כלי שרת בידם של לוביסטים, יועצים וכתבים. הבעיה איננה בם, או רק בם, אלא נטועה עמוק יותר: היא מעוגנת בזכרון האדמיניסטרטיבי של השיטה (באופן ההתנהלות של הביורוקרטיה בתקופת המנדט, בענייני מיסוי, בחוקי חירום ובכוחו הרב של משרד הפנים על קבלת ההחלטות בשלטון במקומי). לא קל להעביר חוק בישראל, ועם זאת המחוקקים מצליחים לייצר, לא פעם, חקיקה מתקדמת באופן יוצא דופן.

אולם למרות המעשה הפרלמנטרי, אין דרך של ממש לאכוף וליישם את מרבית החקיקה הזאת. רובה ככולה עוברת ללא כוח ממשלי ישיר שמפעיל את סמכותו על הרשות המבצעת – זאת אפילו בחוקים שהממשלה מעבירה על מנת לשמר את יציבות הקואליציה. כלומר, הבעיה העיקרית של החקיקה הישראלית היא חוסר היכולת ליישם אותה: היעדר מנגנוני פיקוח ואכיפה, היעדר תקנים ותקציבים או התנגדות אידיאולוגית במשרדי הממשלה לחקיקה שהיא עצמה יזמה מנטרלים כל ניסיון חקיקה.

מקרה מבחן כזה הוא למשל חוק ההסדרים. אותו מפלץ ביורוקרטי העשוי טלאים של חוקי חירום ושאריות של תקנות קולוניאליות דהויות ודרקוניות הפך את הממשלה, ואת הכנסת בעקבותיה, לחבורת מספרי סיפורים ואת החוקים ל"פרוזה" בפורמט קבוע. חוק ההסדרים הוא המצאה של שמעון פרס ויצחק מודעי, שבשעת המשבר הכלכלי של 1985 הציעו "תוכנית הבראה" כלכלית ל"יצוב המשק". התוכנית הזאת כללה הפרטה אדירה של תאגידים ממשלתיים, הורדת שכר משמעותית במשק ושינויי חקיקה מפליגים, וכן שינויים של חוקים רבים ופגיעה קשה בתקצוב שירותים חברתיים (1). על מנת למנוע התנגדויות לתוכנית, המציאו פרס ומודעי את חוק ההסדרים – מין צו דמוי הצווים של הנציב העליון הבריטי, שחברי הכנסת חויבו להצביע עליו. ההרפורמה הזאת למעשה שינתה, בפועל, את שיטת המשטר בישראל – ממדינת רווחה שבה השלטון המרכזי אחראי על הרווחה ועל העובדים למדינה של כלכלה ניאו-ליברלית (2).

מה הקשר בין חוק ההסדרים למנגנונים הביורוקרטיים של משרדי הממשלה? מבחינה מבנית, הקשר הוא פשוט: חברות הכנסת מעבירות חוקים. בדרך כלל החוקים שעוברים מקובלים באופן זה או אחר על הפקידות הבכירה במשרדי הממשלה הרלוונטיים (במקרים רבים הפקידות במשרדי הממשלה יוזמים את החקיקה באופן ישיר או עקיף). חלק מהחוקים הללו נתמכים על ידי הממשלה באופן ישיר, והיא מגבה אותם. היא בוודאי מגבה את הצעות החוק של חברות הכנסת הנמצאות בקואליציה, ולו בכדי לשמור על יציבותה. לרוב, אם מדובר חוקים חברתיים, משרד האוצר מביע התנגדות אוטומטית כמעט, גם באותם מקרים שהחוק זכה לאישור הממשלה. חלק מאותם חוקים דורשים הקצאת תקציב ויישום של רפורמות ושינויים מבניים בפעולתם של משרדי הממשלה וגורמים אחרים ברשות המבצעת.

חוק ההסדרים עצמו הוא אוסף של סעיפי חוק ותקנות שמוגדרים כ"הוראת שעה", חוקים על בסיס חירומי וזמני המאפשרים הקפאה של חוק רגיל ואשר דורשים הקצאה בתקציב המדינה. כך שהוראת שעה מאפשרת העברת חוקים, אבל בתמורה להקפאתם. למשל, להקפיא את הזכויות, ההטבות או ההשקעות שחוק הדיור הציבורי, חלקים מחוק ביטוח בריאות ממלכתי, וחוק חינוך חינם לגיל הרך – היו אמורים להעניק לציבור. הוראת השעה הפכה למנוף ביצועי מרשים מספיק כדי להעביר רפורמות חקיקה בתחומים שלמים כמו חקלאות או נדל"ן, דרך חוק ההסדרים. למעשה, חוק ההסדרים איננו חוק כלל, אלא צו שלטוני המשעה את החוקים תוך שימוש בכוחו של "מצב החירום", שאותו מדינת ישראל לא ביטלה מאז 1948.

כאשר הממשלה מבקשת את אמונה של הכנסת בהצבעה על תקציב המדינה השנתי, היא כורכת את העברת התקציב בחיבוק הממית של חוק ההסדרים, המקפיא בדרך קבע דווקא את אותן זכויות והטבות הקשורות לקבוצות מוחלשות בחברה בישראל. השימוש בחוק ההסדרים במצב חירום מתמשך אמור לשרת את הרגלוציה החברתית-כלכלית, לצמצם את כוחה של הכנסת על בסיס שליטה ביורוקרטית. הביורוקרטיה משרתת כאן, באופן מעשי, קבוצה קטנה של בעלי הון וקובעי מדיניות, בעיקר בענייני ביטחון. הקשר בין הביורוקרטיה ובעלי הכוח מושתת על גמישות מנהלית וחשאיות, שמעוגנות, באופן חוקי, במצב החירום. טענתי למעלה שהמבנה הביורוקרטי הוא תוצר של זכרון אדמיניסטרטיבי שנותר על כנו מאז ימי המנדט הבריטי (3).

ואכן, אפשרות הפעולה של חברות הכנסת מוגבלת, בשל כך, לשתי אפשרויות פעולה שלא ניתנות להן באמת: הצבעה קולקטיבית נגד הממשלה, והפלתה. או, עריכת רפורמה מקיפה ברשות המבצעת כדי להגביר את ההפרדה בין הביורוקרטיה מול הרשות המחוקקת. המבנה השלטוני שנוצר מאז ימי המנדט קיבע למעשה את יכולת הפעולה וניטרל כל אפשרות לחרוג ממצב החירום התמידי, ומכאן גם מהקשר הקיים בין הביורוקרטיה והשלטון.

אם ניקח את חוק ההסדרים כדוגמה ל"מפגש" הזה בין הרשויות, נגלה בו המחשה מובהקת של היסודות האנטי-דמוקרטיים של המשטר הישראלי, ביניהם חיסול כוחה הפוליטי של האופוזיציה. באופן פשטני, ניתן לתאר את חוק ההסדרים כחוק שמהווה פצצה מתקתקת בלב הממסד הדמוקרטי: הוא נשען על חקיקת חירום, שמקפיאה חוקים וזכויות בהוראת שעה, משעה את כוחה של הרשות המחוקקת ונוטלת ממנה כל סמכות להחליט על סדר העדיפויות ותיקצובו. כלומר, חוק הסדרים הופך את כל החקיקה החוץ-ממשלתית לאות מתה באותה שנה תקציבית. בפועל, הפעולה הזאת אומרת את הדבר הבא: האזרחים בוחרים את נציגיהם בכנסת, הנציגים מחוקקים חוקים שעוברים אישור על בסיס פרוצדורה דמוקרטית פורמלית, אלא שאז הממשלה מבטלת את החוקים הללו – למרות תמיכתה שלה – אם החוקים לא מתאימים לסדר היום הפוליטי. היינו, כל פעולות החקיקה בעלות המשמעות התקציבית מתרסקות תחת כובד ההחלטה של הרשות המבצעת, במחי חוק הסדרים אחד.

4. דמוקרטיה מתגוננת, סיכון ביטחוני וכוח ביורוקרטי סמוי

כעורכת דין צעירה שמעתי מדי שבוע את הטיעונים ביחס ל"דמוקרטיה המתגוננת" באולמות בית המשפט העליון. פעולות של דמוקרטיה מתגוננת, אם הן לגיטימיות, מתבצעות בגלוי, באמצעות חקיקה ופסיקה. בישראל של 2012, חלק קטן מפעולות אלה נעשה באופן גלוי. ברוב המכריע של המקרים, הדמוקרטיה הישראלית פועלת כנגד הסכנות המאיימות עליה – הריבוע הקדוש של טרור, פשע, הגירה וביקורת מבית – באמצעות פעולות מנהליות וארגוניות סמויות מן העין. מדובר לא רק בפעילות החשאית של מנגנוני הבטחון, אלא לרוב בהנחיות מנהליות פנימיות, הנחיות בעל פה, ועדות בין-משרדיות שהפרוטוקולים שלהן חסויים והטלה גורפת של איפול על שיטות הפעולה, העדר הנמקה וערעור, וטחינתם לאבק של עקרונות המשפט המנהלי.

הליך הצגת הראיות החסויות על ידי הפרקליטות לבדה, בכל פעם שמדובר באיום בטחוני או פלילי, יכול לשמש מטאפורה לאופן הפעולה השלטונית. גם אם נקבל את ההנחה הבעייתית שלפיה אנחנו חיים ב"דמוקרטיה מתגוננת", הרשויות חייבות לגלות לציבור מפני מה הן מתגוננות. במילים אחרות, הרשויות מזהות כאן את מה שחנה ארנדט קראה לו "אויב אובייקטיבי", שיש להילחם בו ואין צורך לפרט מדוע ובאילו אופנים (4). מנקודת המבט של החלוקה בין הרשויות, הרשות המבצעת מקבלת כאן לגיטימציה וגיבוי שמטרתם ניטרול של איומים נסתרים. את הגיבוי הזה היא מקבלת מהרשות המחוקקת ומהרשות השופטת, שעומדות חסרות אונים מול טיעון המחץ של "הסיכון הבטחוני" והטלת האחריות המניפולטיבית על של מי שיעז לבקר את פעולתם של ארגוני הבטחון, או להגביל את שדה הפעולה שלהם.

תוך כדי כך, ארגוני הביטחון משמשים כשלושת הרשויות גם יחד: הם אלו שקובעים את הכללים, הם אלה שמיישמים את הכללים, הם אלה ששופטים את הנמענים והם אלה שמבצעים את פעולות. הפרקטיקות הללו – שיקול דעת רחב ביותר, איפול על הנחיות פנימיות והעדר בקרה של הרשויות האחרות – אינן מוגבלות לתחום הבטחוני בלבד, אלא מחלחלות למנגנונים אדמיניסטרטיביים נוספים המאמצים את המונחים והפרקטיקות של השיח הבטחוני, כמו השיח החברתי והכלכלי המנחה את הפעולות השלטוניות.

לסיכום, על מנת להבין את האופן שבו "הדמוקרטיה המתגוננת" חיסלה את האופוזיציה באמצעות הביורוקרטיה צריכים להבין את ההליך המשפטי המנהלי בבג"ץ: הליך זה הופך בשל החיסיון הגמור את הגשת הראיות החסויות (באמצעות הפרקליטות לבית הדין הגבוה לצדק), להליך שאינו שונה במהותו מהגשת אישום בבית דין צבאי, או מאישור של מעצר מנהלי ללא משפט. הרשות המבצעת אמונה הן על מערך החקיקה והן על קביעת כללי הראיות המנהליים, אבל תחת מעטה "הדמוקרטיה המתגוננת" רשות כזו מחסלת את המנגנון הנורמטיבי של ה"דמוקרטיה" ובכך גם את כוחה האפשרי של אופוזיציה פוליטית.

קריסת האבחנה בין פעולתן של הרשויות השונות היא תוצאה של המנגנון שתיארתי עד כה. אינני טוענת שעקרון הפרדת הרשויות מבטיח משטר דמוקרטי, אלא שהוא תנאי בסיסי לאפשרות קיומו. ללא הפרדת הרשויות, אין לאופוזיציה יכולת קיום בעלת משמעות, היינו הענקת האפשרות לתושבי המדינה לבחור בחירה שיכולה להוות אופציה להחלפת השלטון. דמוקרטיזציה גמורה של המנגנונים הביורוקרטיים של המדינה לצד העצמת הכוח הפוליטי של קהילות ברמה המקומית והארצית מתוך שיוויון מלא, הם תנאים הכרחיים לבנייתה של אופוזיציה ולאפשרות קיומו של משטר דמוקרטי בישראל.

————————————————————

(1) תקציר יעיל על פעולתו של חוק ההסדרים ניתן לקריאה בפרק השלישי של הדוח המקיף של האגודה לזכויות האזרח "בין מימוש לייבוש: שיטות ממשלות ישראל לצמצום השירותים החברתיים, אפריל 2012"

(2) ניצול משברים כלכליים על מנת לשנות את המשטר המדינתי ולהפוך מדינות שיש להן רשת חברתית למדינות נוחות ליישומה של מדיניות ליברלית אפשר לקרוא בהרחבה בספרה של נעמי קליין "דוקטרינת ההלם".

(3) ראו גם יעל ברדה. 2012. הביורוקרטיה של הכיבוש: משטר ההיתרים בגדה המערבית. הוצאת ון ליר והקיבוץ המאוחד, תל אביב.

(4) חנה ארנדט "יסודות הטוטאליטריות" בתרגומה של עדית זרטל, הוצאת הקיבוץ המאוחד 2010, עמ' 626.

***
הכותבת היא עורכת דין ותלמידת מחקר במחלקה לסוציולוגיה באוניברסיטת פרינסטון. ספרה "הביורוקרטיה של הכיבוש: משטר ההיתרים בגדה המערבית" ראה אור בסדרת הקשרי עיון וביקורת בהוצאת מכון ון ליר והקיבוץ המאוחד. ניתן לקרוא עוד על עבודתה כאן

דימוי: רועי רוזן
***

מאמרים נוספים ב"פרויקט האופוזיציה":

הקדמה | ניצן ליבוביץ'

סכנת נפשות | ג'יאני ואטימו

על צלו של הפוליטי | אמל ג'מאל

המחאה כהכרזת בעלות על ההיסטוריה | מרזוק אלחלבי