התפטרות גילה: לא טעות אלא מדיניות מכוונת

לפני כחודש פרסמתי מאמר בשם ״העיניים היפות של לוויתן״, שנפתח בקטע הבא:

שדה הגז לווייתן לא יפותח, ככל הנראה, בשנים הקרובות והגז הטבעי ישאר במעבה הים ללא תלות בהחלטות של דיוויד גילה ורגולטורים אחרים וללא קשר לפעולות המדינה לפרוק מונופול הגז ולקביעת מחירי הגז הטבעי בארץ. גם אם הממשלה ושר האנרגיה יפטרו את הרגולטורים וייכנעו לדרישות תאגידי הגז, זה לא יביא לפיתוח מיידי של לווייתן, שכן לא הרגולטור הוא שמונע את פיתוח לוויתן, אלא השוק שמפריע לפיתוח לוויתן. הבעיה האמיתית היא שאין קונים לגז. לכן, משיקולים של כדאיות כלכלית והחזר ההשקעה, שדה הגז לווייתן לא יפותח, ככל הנראה, בשנים הקרובות. מצד שני, משיקולים של בטיחות אנרגטית, המדינה צריכה להתערב ולפעול לפיתוח השדה, לקחת עליה את מימון פיתוח השדה, בתמורה לחלק נכבד מהשותפות בשדה.

להתפטרותו של דיוויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים, יש היבט פוליטי מובהק. מאז גילוי תמר בינואר 2009, מדינת ישראל רואה את אספקת הגז הטבעי כנושא לאומי בעל חשיבות עליונה. לכן הוקמה ועדת ששינסקי, ואחריה ועדת צמח, ולכן המדינה משקיעה סכומי עתק להגנה על מערכת הגז, לדוגמה ברכישת ספינות. אבל המדינה לא הצליחה ולא מצליחה לגבש תוכנית לאומית בנושא – כל שר וכל רגולטור פועל עצמאית בשטח, וכך לא מתקבלות שום החלטות. מבחינה זו, האירועים בתקופה האחרונה בתחום הגז משקפים בעיה מהותית בממשל: לא מחליטים, וכשמחליטים – לא מבצעים.

ייתכן שמדובר פשוט בבלגן ישראלי מצוי. ראש הממשלה ואחרים טוענים שאין בכלל בעיה ומציירים את המצב כך: הדרג המקצועי הגיע למסקנות מסוימות והחליט על מתווה מסוים, והפוליטיקאים החליטו לגבות אותו; דיוויד גילה חשב שכל האחרים טועים, אבל הוא לא הצליח לשכנע אותם, אז הוא התפטר.

אך אלו הטוענים כך מיתממים או טיפשים. התהליך היה הפוך: הדרג המקצועי – גילה והמשנה לראש הממשלה אבי ליכט – הגיע למסקנות מסוימות והחליט על מתווה מסוים, ואילו הפוליטיקאים החליטו אחרת ומינו את אנשי שלומם "המקצועיים" (יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה) במטרה לטרפד את המתווה של הדרג המקצועי ולהיכנע לדרישות תאגידי הגז. כמו שאומרת אסתי סגל, ייתכן שזו לא טעות אלא מדיניות, שראש הממשלה מעוניין להגיע למצב הכאוטי הזה, אז הוא ממנה את עושה דברו, יהיה זה קנדל או מישהו אחר, לעשות כמבוקשו ולפעול למען התאגידים.

את הדייסה הזו בישלו לנו הפוליטיקאים – שרי האנרגיה, בעיקר לנדאו, והממונים על הנפט ש"כיוונו לדעת המנהיג", וסידרו לנו תסבוכת ב-15 השנים האחרונות: חילקו היתרים באופן חופשי, עצמו עיניים כאשר תאגידים החזיקו בהיתרים זמן רב מהמותר, לא עשו דבר כאשר תאגידים לא פנו אליהם לקבלת היתרים, וכן הלאה. כך הגענו למצב בו שני תאגידים, נובל וקבוצת דלק, שולטים למעשה על כל משאבי הגז של ישראל.

הדרג המקצועי ניסה להתיר את התסבוכת, לדעתי מאוחר מדי. וכאמור הפוליטיקאים, קרי נתניהו, החליטו אחרת. באמצע דצמבר 2014 ליכט שלח מכתב חריף בו הוא קורא לפקידי הממשלה לפעול ולעבוד מול סכנת הכוח הפוליטי שצבר מונופול הגז הטבעי. הרגולטורים האחרים, אנשי המקצוע במשרדי הממשלה,  לא עשו דבר והטילו למעשה את עתיד משק הגז הטבעי על כתפיו של דיוויד גילה. שבועיים לאחר מכתבו של ליכט הודיע גילה שהוא חוזר בו מעמדתו הקודמת וכי אין בכוונתו לאשר לקבוצת תשובה ולנובל אנרג׳י לפעול גם בתמר וגם בלווייתן.

כאן נכנס לתמונה נתניהו, שהודיע על הקמת צוות בראשות איש אמונו ועושה דברו קנדל, בו יישבו כל הרגולטורים הרלוונטיים ויגבשו מדיניות ממשלתית אחת אחידה למשק הגז הטבעי, מן הסתם תוך משא ומתן עם חברות הגז עצמן. אלא שהצוות הזה גיבש לפחות שלושה מתווי מדיניות, כאשר כל אחד מהם הולך צעד נוסף לקראת תאגידי הגז. המתווה האחרון המוצע אומר בעיקר שני דברים: לא תהיה תחרות, לא יהיה פיקוח על מחירי הגז.

גילה התפטר עקב התנגדותו למתווה האחרון, להסדר ה"פשרה" האחרון שגיבש הצוות הממשלתי מול מונופול הגז הטבעי של החברות דלק ונובל אנרג'י. לטענת גילה, הממשלה נסוגה מתכנית אחרת שגיבשה בשיתופו בפברואר, שמטרתה פירוק מלא של המונופול, והסכימה להסתפק בהסדר מרוכך יותר, שלטענתו לא יביא לתחרות בענף הגז הטבעי אלא דווקא להנצחת המונופול. במקביל, טען גילה, יוזמת הממשלה מהלכים שנועדו לעקוף כל החלטה אחרת שלו, תוך פגיעה במעמדה המקצועי והעצמאי של רשות ההגבלים העסקיים. כך הוא כותב בהודעת ההתפטרות שלו:

אני מאמין שאם כל משרדי הממשלה היו ממשיכים להיות מאוחדים מאחורי מתווה תחרותי יותר, היה סיכוי סביר ליישם מתווה כזה, בסופו של דבר, בין אם בהסכמה ובין אם בצעד חד־צדדי.

ראש הממשלה מספר לנו שהוא תומך במתווה שהציג הצוות בראשות קנדל, בעוד שגילה היה היחיד שהתנגד למתווה. בעבודת המטה בנושא הגז השתתפו ראש המועצה הלאומית לכלכלה, ראש אגף התקציבים באוצר, המנכ"לית של משרד האנרגיה והממונה על נפט במשרד והממונה על ההגבלים. נזכיר שמשרד האנרגיה הוא האחראי הראשי להתהוות מונופול הגז. קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, כותב כך:

אני מעריך את גילה על עבודה משותפת במשך שנים. יחד עם זאת, יש לנו מחלוקת מקצועית בנושא פיתוח משק הגז בצורה מיטבית. המתווה המוצע על ידי הממשלה גובש על ידי מספר משרדי ממשלה העמלים יום יום על קידום תחרות בענפים רבים במשק הישראלי. כלל גורמי הממשלה מקבלים את המתווה, וגילה הוא היחיד שמתנגד לו.

על הודעה זו של קנדל, שכפה את עמדתו התואמת לזו של נתניהו, חבל לשחת מילים. מה שראש הממשלה וקנדל לא מספרים לנו זה שכלל לא ברור באיזו סמכות פעל הצוות, ובעיקר לא ברור אם הסדר הפשרה המוצע על ידם, שהביא להתפטרות גילה, מקובל על תאגידי הגז והאם הוא אכן ימומש.

חשוב לשים לב למה שנתניהו לא אומר: הוא לא אומר שהסדר הפשרה אכן סוכם על דעת תאגידי הגז, ושהוא נחתם בראשי תיבות או אפילו בצורה של מכתב כוונות לא מחייב על ידי תאגידי הגז. התוצאה היא, כפי שכותב אבי בר-אלי, שראש הממשלה אימץ באופן פומבי תכנית "סופית" נוספת לפירוק חלקי של מונופול הגז, מבלי שאיש התחייב שתכנית זו אמנם תמומש. הוא התחייב ציבורית ליישום התכנית מבלי שוידא בכלל כי יש לו פרטנרים ליישומה בהסכמה.

תוך התבוננות בהיבט הכלכלי של התפטרות גילה, אני רוצה לשפוך קצת מים קרים על הדיון. חיוב דלק ונובל אנרג'י למכור אחד משני המאגרים הגדולים, לווייתן ותמר, לגורם פרטי שלישי לא יביא להורדת מחירי הגז. דואופול או טריאופול אמנם טוב ועדיף על המצב המונופוליסטי הנוכחי, אך לא בהרבה, והוא לא יוביל להורדת מחירים. הורדת מחירי הגז לא תתרחש כתוצאה מהכנסת שחקן חדש למגרש. כבר היום ישנם חמישה שחקנים בשטח: קבוצת תשובה, נובל אנרג'י, ישראמקו, רציו ודור. לא ברור אם קיימים תאגידי גז רציניים בעלי יכולת וידע כמו נובל אנרגי שרוצים ומוכנים להיכנס לתחום. למעשה, גם אם יימצאו כאלו ואם הם יכנסו לשוק הישראלי, הדבר לא בהכרח יוביל להורדת מחירים.

אפשר וצריך היה לחייב את תאגידי הגז במכר בנפרד של הגז. יכול להיות שהיום זה כבר מאוחר מדי. הממשלה עצמה יכלה להיות שחקן חדש בשוק הגז. הממשלה יכולה היתה לבחור לקבל את התמלוגים "בעין", כלומר לקבל שמינית מתפוקת הגז ולמכור אותו במכרז לצרכנים ישראלים. בדרך זו היה נוצר למעשה ספק נוסף לגז, אבל הממשלה בחרה שלא לעשות כך. אציין כאן שהממשלה כבר השקיעה סכומי עתק בפיתוח האפשרות לייבא גז נוזלי ועלות הגז הנרכש הנה פי שלושה לערך ממחיר הגז בישראל.

בהתחשב במגבלות ובהיבטים של שוק הגז הישראלי, ייתכן שאין טעם להשקיע מאמצים בפירוק השותפות בין דלק ונובל אנרג'י. במקום זה יש לקבל את עובדת קיומו של המונופול ולהשקיע מאמץ בדרכי הטיפול בו כמונופול. אפשר לנקוט בשילוב שתי פעולות: הראשונה היא חיוב של מכר בנפרד של הגז בתמר ובלווייתן כך שכל שותף יהיה אחראי על חלקו במאגר. השנייה היא פיקוח על מחירי הגז, בין אם באופן ישיר או על ידי שינוי ברמת "היטל רווחי היתר", כך שההיטל יהיה ברמה של 80% ומחיר הגז גבוה ממחיר המטרה. מחיר המטרה יכול להיות מחיר גז לפי מחירי הרצפה בהסכמי הייצוא של שותפי לווייתן למצרים, קרי 4.7 דולר ליחידת גז, או לפי חוות הדעת של אסקארי שנמסרה לרשות החשמל, או מחיר הנותן תשואה על ההון של 11% לפי דוח ששינסקי המקורי, או מחיר הצמוד לאינדקס של מחירי גז בארצות מסוימות, כפי שמציע עכשיו פרופ' ששינסקי.

ייתכן ויהיה צורך בפתיחת ההסכמים הקיימים לאספקת גז ללקוחות בישראל כדי שיקבע מחיר גז נמוך יותר מזה שבהסכמים, ובביטול כל סעיפי ההצמדה השונים למטבעות, למחירי נפט, וכן הלאה. הממשלה יכולה וצריכה להשתמש בכוחה כדי לעשות זאת "בצורה וולונטרית".

אבל יש סיבה אחת טובה וחשובה, שהצביע עליה אבי ליכט, לטיפול ולפירוק מונופול הגז, והיא הכוח הפוליטי של קבוצת תשובה.

הבעיה הזו, הפוליטית, תיפתר על ידי חיוב קבוצת תשובה למכור את חלקה בתמר, בלווייתן או בשניהם לממשלה. הממשלה עשתה זאת בעבר כאשר חייבה את הבנקים למכור את החזקותיהם בתאגידים הראליים, ומאוחר יותר בקופות הגמל והפנסיה. במקרה כזה, הממשלה תשלם מחיר הוגן שישקף תשואה של 11% על ההון שהושקע, או לפי המחיר שנקבע בעסקת וודסייד, או מחיר שישקף את מחיר הרצפה של הגז. מימון העסקה יכול להגיע מרזרבות המט"ח של בנק ישראל או מהנפקת אג"ח של חברת הגז הממשלתית שתוקם לצורך זה, ויגובה בהכנסות מהגז. הממשלה תוכל אז לפתוח, בהסכמה, את החוזים עם רוכשי הגז בישראל, ולקבוע מחירי גז חדשים שישקפו את מחיר הגז ה"נכון".