"לצרכי פיתוח הארץ וטובת אזרחיה"

במאמר זה אין בכוונתי להצביע על הפערים החברתיים מבחינה קרקעית הקיימים במדינת ישראל. זו מבחינתנו עובדה מוכחת שביטוייה רבים. מטרתנו להתחקות אחר שורשי הבעיה, באמצעות גילוי היסודות ההיסטוריים שלהשלכותיהם אנו עדים עד היום. ככל שהלכתי אחורה בחקירה היסטורית זו, הגעתי עד לתקופה שלפני כינונה של מדינת ישראל. הופתעתי מקיומו של גוף שאינו מוכר דיו לציבור היהודי ואף נעדר מהשיח על הסוגיה, למרות היותו רלבנטי לאין שיעור.

בתום "מלחמת העצמאות", שהחלה ב-30 בנובמבר 1947 והסתיימה ב-30 ביולי 1949, היה שטחה של מדינת ישראל 20,770 קמ"ר (מעל 4.5 מיליון דונם). רוב השטח נחשב כנכסי נפקדים (שהם כ-77% מכלל שטחה של ארץ ישראל). הנפקדים הם ערבים אשר 'עזבו' ויש שיגידו 'גורשו' ו/או 'ברחו' בתקופת מלחמת העצמאות. בנכסי הנפקדים הכוונה לרכוש הכולל בתים, אדמות, בתי עסק, מפעלים, חשבונות בנק ורכוש דניידי.

מועצת המדינה הזמנית הייתה הסמכות המחוקקת של מדינת ישראל מסיום המנדט הבריטי ועד להקמת הכנסת. היא זו שקבעה תקנות לשעת חירום בדבר נכסי הנפקדים (תש"ט) ומינתה ביום 21/07/1948 את ד. שפריר להיות האפוטרופוס על נכסים אלה[1].

התקנות נוסחו על פי מתכונת "פקודת האפוטרופוס על רכוש האויב", מימי ממשלת המנדט. ביסודן, מונח העיקרון שבתקופת מלחמה רשאית הממשלה להשתמש בנכסים אלה באופן ארעי לטובת המאמץ המלחמתי. תפקידה לשמור על הנכסים לטובת בעליהם כדי להחזירם להם בהתבטל שעת החירום, או לשם פיצויים בעד נזקי המלחמה. לפי מושג זה, ניתן לאפוטרופוס תפקיד זמני בלבד. חובתו העיקרית היא לשמור על נכסיהם של הנפקדים בתקופת המעבר.

עקב מעמדם כתושבים עוינים, בין שהם נעדרים מן הארץ ובין שהם נתונים במעצר או תחת פיקוח, מונע החוק מהם את השימוש בנכסיהם כל עוד נמשכות פעולות האיבה. בו ברגע שהבעלים חדלים להיות נפקדים, מחובתו של האפוטרופוס להחזיר להם את נכסיהם. משום כך, בנוגע לנכסים המוקנים לו באופן ארעי, אין האפוטרופוס רשאי להחליט על גורלם באופן קבוע ומוחלט. ומאותה סיבה, יכול הוא להחכיר מקרקעי נפקדים לתקופה קצרה בלבד, שאינה עולה על חמש שנים. אין הוא רשאי למכור מקרקעין שכאלה או להעבירם לאחרים העברה שאינה חוזרת[2].

בתאריך 23/05/1949 פנה האפוטרופוס אל שר האוצר[3] א. קפלן והדגיש בפניו את המגבלות המופיעות בתקנות והצורך בהרחבת סמכויותיו, תוך שינוי הפרדיגמה של קובעי המדיניות בנוגע לעתידן וחלוקתן של הנכסים. בפנייתו הוא כותב: "ההגבלות האלה אינן מאפשרות שימוש יעיל בנכסי הנפקדים למטרות התיישבותיות, שיקום כלכלי, קליטה, עלייה וסידור כלכלי של נפגעי המלחמה וחיילים משוחררים. בכדי להשתמש באופן יעיל בנכסי הנפקדים למטרות הנ"ל, יש צורך בשינויים יסודיים בתקנות. יש לבטל את ההגבלות המופיעות בתקנה 19ב' האוסרת על האפוטרופוס למכור מקרקעין או להחכירן ליותר מחמש שנים. במקום זאת יש לאפשר לאפוטרופוס באופן חוקי, להעביר לאחר, בעלות על מקרקעין וזכות חכירה לתקופה יותר ארוכה מחמש שנים"[4].

המודל הפקיסטאני

באותה תקופה התמודדה בריטניה עם חלוקת שטחים בין שני עמים, לא רק במזרח התיכון, אלא גם במזרח הרחוק. בשנת 1947 הבריטים חילקו את הקולוניה בין הודו לבין פקיסטאן. חודש לאחר החלוקה, בוצעו חילופי אוכלוסין בין שתי המדינות החדשות. עקב חילופי האוכלוסין נוסד האפוטרופוס הפקיסטאני אשר הלאים את נכסי ההודים במדינה.

בפניית האפוטרופוס לשר האוצר, ביקש ד. שפריר להשתמש במודל הפקיסטאני לשם הגדלת סמכויותיו (כדבריו: "יש להדגיש, כי בתקנות אשר חוקקו בפקיסטאן בשנת 1948, לאחר יסוד הדומיניון של פקיסטאן, ניתנו לאפוטרופוס סמכויות רחבות למסור כל קרקע או רכוש הדרוש לשלטונות השיכון, למטרות שיקום, יישוב, שיכון פליטים וכו'. וכמו כן, ניתנו לשלטונות השיקום סמכויות להפקעת קרקעות ונכסים אחרים למטרות הנ"ל"[5]).

לכאורה, בקשתו של האפוטרופוס, הנתמכת על ידי המודל הפקיסטאני, היא בקשה תמימה שנועדה לצורך התייעלותו גרידא. אולם בפועל, מדובר בשינוי מרחיק לכת בתפיסת המשמעות של הנכסים המופקדים בידיו. למעשה, מהות הבקשה היא לעבור ממעמד של 'שומר נכס' למעמד של 'בעל נכס'. ואכן סוגיה זו הצריכה את החלטת הממשלה.

המדינה הענייה בראשית דרכה מוצאת את עצמה עם שלל מלחמה רב. מן הסתם, לאוצר היה אינטרס כלכלי ברור לתמוך בבקשת האפוטרופוס, שכן הגדלת סמכויותיו תכניס ממון רב לקופת האוצר. יחד עם זאת, המהלך נתקל בהתנגדות היועץ המשפטי של ממשלת ישראל דאז. לכן, שר האוצר מעביר למזכיר הממשלה את בקשת האפוטרופוס לנכסי נפקדים: "בנוגע לסעיף העיקרי, קיים ויכוח בין האוצר לבין היועץ המשפטי של ממשלת ישראל. עד עתה, פועלות התקנות לשעת חירום, ונחוץ כי הממשלה תקבל החלטה בעניין זה"[6].

דרישותיו העיקריות של האפוטרופוס להגדלת סמכויותיו התקבלו במלואן, והכנסת חוקקה את חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950. לפיו, הועברו כלל הנכסים שהיו בבעלות הפליטים, לשליטתה של מדינת ישראל באמצעות האפוטרופוס לנכסי נפקדים. בכך, מוסד זה הופך לבעל הנכסים העשיר ביותר במדינת ישראל.

אמנם המוטיב הכלכלי כרוך בהחלטת הממשלה, אך עיון מדוקדק במדיניות שהובילה לחקיקת החוק דאז, מגלים היבטים נוספים המבהירים את המציאות העכשווית בימינו אנו. מספר סיבות היסטוריות הובילו לשינוי מעמדו של האפוטרופוס לנכסי נפקדים במדינת ישראל:

ראשית, הוטמעה טרמינולוגיה של נטישת הנכסים ובכך ניתנה לגיטימציה לבעלות החדשה. היתר נוסף נעשה באמצעות שימוש בנכסים לטובת הצרכים והמטרות הלאומיות של המדינה החדשה, במתן קורת גג לאזרחיה. הדברים באים לידי ביטוי בדבריו של זלמן ליפשיץ[7]:

"עמדתה החיובית של הממשלה באופן עקרוני לניצול נכסי הנפקדים למטרות שיקום כלכלי ומטרות התיישבות ושיכון, החלה עם הגדרת נכסי הערבים כנכסי נפקדים. אין ספק כי אלמלא מנוסתם של הערבים ונטישת נכסיהם היו חבלי קליטת העליות הזורמות לארץ בממדים גדולים, קשים פי כמה, ממה שהיו למעשה והיו דורשים מאמצים ואמצעים גדולים לעין ערוך מאלה שהוקדשו בשנה הראשונה לקיום המדינה לשיכון העולים ולהיאחזותם בקרקע"[8].

נראה כי מדיניות שיכון העולים בנכסי הנפקדים יצרה עובדות מוגמרות בשטח שהכשירו את הקרקע למדיניות המונעת אפשרות ריאלית של החזרת הנכסים לנפקדים, או במילים אחרות, החזרת הבעלים לבתיהם ("מבלי לקבוע מראש מה יהיה הפתרון הסופי של בעיית הפליטים הערבים, באיזה מקום ובאיזה אמצעים יישבו אותם מחדש, אם ובאיזו מידה יפצו אותם עבור רכוש ומקרקעין, הרי אין מי שיחלוק כי המציאות החדשה שהולכת ונוצרת בארץ כתוצאה מהמלחמה מונעת כל פתרון הבעיה בדרך החזרת כל הפליטים הערבים למקומות עבודתם ומקום מגוריהם. היאחזותם של רבבות עולים בערים ובעיירות הערביות, וההתיישבות החקלאית בקנה מידה רחב על אדמת הכפרים הנטושים, הן עובדות שאין יותר לשנותן. הצפיפות באזורים העירוניים הנטושים שיושבו מחדש על ידי עולים יהודים, שאין יותר מקום לנפקדים הערבים. מרבית שטחי המגורים בערים נתפסה כבר על ידי עולים והרזרבה לקליטת עולים נוספים הולכת וקטנה מיום ליום"[9]).

לפיכך, מוצע פתרון אלטרנטיבי של סידור הפליטים הערבים בארצות הערביות. עמדה זו ביחס לערבים, ינקה מהאווירה ששררה בארץ באותם ימים. אף ניתן למצוא לכך עדויות עוד עשור קודם לכן (שנת 1940): "בינינו לבין עצמנו צריך להיות ברור שאין מקום בארץ לשני העמים גם יחד… אם הערבים יצאו, תהיה הארץ רחבה ומרווחת בשבילנו. הפתרון היחיד אחרי מלחמת העולם השנייה הוא ארץ ישראל, לפחות ארץ ישראל המערבית, ובלי ערבים. אין כאן מקום לפשרות… ואין דרך אחרת אלא להעביר את הערבים לארצות השכנות. להעביר את כולם מלבד אולי בית לחם, נצרת וירושלים העתיקה, להעביר לארצות השכנות. אין להשאיר אף כפר אחד, אף שבט אחד, ההעברה צריכה להתכוון לעיראק, סוריה ואפילו לעבר הירדן. למטרה זו יימצאו כספים… ורק עם העברה זו, תוכל הארץ לקלוט מיליונים מאחינו ולשאלת היהודים יבוא קץ ופתרון. מוצא אחר אין"[10].

לא רק שהסכסוך הערבי-יהודי אינהרנטי למן יישוב הארץ על ידי היהודים, ומכאן גם אמירות להגליית הערבים למדינות שכנות, אלא שהיה אינטרס מפורש לשימור מצב מלחמה ו/או הפסקת אש, כדי לדחות אפשרות להחזרת הפליטים או פיצויָם ("אם המלחמה תמשך, ולו גם בצורת שביתת נשק בלבד, יידחה מאליו הרעיון בפתרון סופי של בעיית הפליטים"[11]). שכן החזרת פליט משמעו עקירת יהודי מביתו ומציאת פתרון שיכון חלופי שאינו בנמצא. או לחלופין, מתן פיצוי כספי לנפקד – מה שגם לא היה אפשרי נוכח מצבה הכספי של המדינה בהתהוותה.

בכך, ננעצו הזרעים הראשונים לכך שמדינת ישראל אינה חפצה בשלום ("כל מקורות הפרנסה של התושבים הערבים, שגרו קודם בתחום מדינת ישראל, נסתמו כליל. הכלכלה שלהם נהרסה, ולכן קליטתם מחדש בתוך ישראל תיצור הן מבחינה חברתית והן מבחינה כספית, בעיה הרבה יותר חמורה מאשר סידורם בכל ארץ אחרת"[12]).

"נכסים אלה יישארו תפוסים לתמיד"

אם העובדות בשטח הצריכו רציונליזציה להלאמת הנכסים או שמא המציאות הייתה תולדה של מדיניות נישול, נדרש להכשיר את המהלכים שבוצעו (ושיבוצעו בעתיד). דהיינו, נדרשה חקיקה לצורך עיגון זכויות המדינה על הנכסים ("ההכרח לנצל את נכסי הנפקדים להתיישבות ושיכון אינו נובע אך ורק ממצב שעת החירום השורר כיום בארץ. הוא גם אינו בגדר פעולה ארעית וחולפת או בעל אופי זמני. נכסים אלו יישארו תפוסים לתמיד ולכן יש להסדירם הסדר חוקי. אולם החוק הקיים במדינת ישראל, בדבר נכסי נפקדים לא זו בלבד שאינו מאפשר זאת, אלא שהוא מונע הסדר זה מניעה מוחלטת… פרסומן של התקנות הגביל ללא צורך בסמכויותיה של הממשלה להשתמש שימוש מלא ויעיל בנכסי נפקדים למטרת שיקום החיים הכלכליים בארץ. משום כך טעונות תקנות אלו שינוי יסודי, וטוב יהיה להמירן בתקנות חדשות בכדי לתת כיסוי וגושפנקא חוקית למעשים שכבר נעשו ע"י הממשלה, לאשר עובדות שכבר נוצרו ולמנוע כל התערבות מהחוץ המכוונת לערער את יציבותן וחוקיותן של הפעולות שנעשו לצורך קליטת עליה, לשיקום המשקים שניזוקו במלחמה ולהרחבת ההתיישבות החקלאית"[13]).

ניתן בנקל להיווכח כי מדינת ישראל חוששת מאומות העולם ("התערבות מהחוץ"). כשאנו עושים מעשים שאנו שלמים עמם, לא עולה מחשבה של 'מה יגידו', אין חשש מביקורת האחר וגם לא קיים הצורך להצדיק את המעשים. אבל במקרה הנדון, קיימת הכרה מסוימת בנוגע לצדקת הפליטים בחזרתם "אם תהיינה חזרה של פליטים אז במידה מצומצמת בלבד"[14]. לא זו בלבד, אלא שאף הייתה מחשבה בנוגע לפיצוי הבעלים הקודמים בעת הסדר עתידי (ציטוט של האפוטרופוס משנת 1949: "ייקבעו על ידי מעריכים רשמיים, התנאים הכספיים בקשר עם זה והתמורה תועבר לקרן אשר תשמש לתשלום פיצויים לבעלים הקודמים הן באופן אינדיבידואלי, הן באופן קולקטיבי, הכול לפי שיקבע על ידי הממשלה בזמן"[15]).

כלומר, קיימת הבנה שהסיפוח לא מוסרי או לא צודק. והאופן שבו מדינה מאשררת לעצמה את מעשיה ולהפכם ללגיטימיים היא באמצעות לגליזציה להכשרת הנכסים הללו לטובת המדינה ("בתנאים הקיימים אין אפשרות להשתמש במקרקעי הנפקדים שימוש יעיל ומלא אלא לאחר הכשרה ותיקון החוק לנכסי נפקדים. יתרה מזאת, אין בכוונתה של מדינת ישראל להחזיר את נכסי הנפקדים לבעליהם הקודמים בתום מעשי האיבה או להרשות לנפקדים לחזור למקום עבודתם ומגוריהם שנטשום מרצונם או בהשפעת אחרים"[16]).

ההכשר המוסרי לחקיקת החוק ניתן באמצעות הבניית תודעה שהמלחמה (מלחמת העצמאות) נכפתה עלינו ולכן אנו הקורבנות שלה[17]. בשל כך, יש לפצות את המדינה בשל נזקי המלחמה. דהיינו, לא רק שהמדינה לא פעלה באופן מוסרי, אלא שמגיע למדינה פיצוי על העוול שנגרם לה. הכנסת חוקקה לפיכך את חוק נכסי נפקדים, תוך הישענות על פקודות ההגנה של נכסי נפקדים הפקיסטאניות אשר הגדילו את כוחו של האפוטרופוס לנכסי נפקדים לאין שיעור, מהתקנות המוצעות בשנת 1948:

"המצב החדש מחייב שימוש במקרקעי נפקדים לאלתר ולתמיד ומשום כך יש צורך בתחיקה המושתת על עקרונות המאפשרים שימוש לזמן ארוך. יש להעניק לאפוטרופוס לנכסי נפקדים סמכויות רחבות להשתמש בנכסים אלה שימוש יעיל ומלא לטובת הארץ ואזרחיה, לאלתר ובתור דבר של קבע. צריך שתהא לו רשות מלאה להחכיר לתקופות ארוכות וללא הגבלה כלשהיא על נכסים מוקנים, כולל הסמכות למכור נכסים אלו העברה שאינה חוזרת. בכל מקרה שהנכס דרוש למטרות שיקום, התיישבות או שיכון עולים, ימסור אותו האפוטרופוס למעוניינים מסירה לתמיד. לאפוטרופוס לנכסי נפקדים צריך שתהא סמכות להכניס שינויים במקרקעי הנפקדים, להרחבתם, הכשרתם וחלוקתם, להשלמת בניינים בלתי גמורים ולהריסת בנינים רעועים ובכלל להתקנת תקנות הקשורות בנכסי נפקדים הקשורות לענייני בטחון וקליטת עולים ושיכונם.

על מדינת ישראל לחוקק חוקים חדשים ולסגל לעצמה אותה שיטה שנקטה בה פקיסטן בנוגע לנכסי נפקדים, עד לחיסולם המוחלט של נכסי הנפקדים והקנייתם למדינה לצרכי פיתוח הארץ וטובת אזרחיה. הוא רשאי להשתמש ברכוש הנפקדים לפי ראות עיניו בשביל המטרות שצוינו לעיל. תהא לו סמכות למזג נכסים וחלוקתם בלא להתחשב עם גבולות קיימים, להחכיר אותו לכל תקופה שימצא לנכון, למכור ולהחליף רכוש אחד בשני וכן להקציב אותו ללא תמורה למטרות שיקום ופיתוח. בהקצבת נכסי הנפקדים יהיה למוסדות המוסמכים שיקבעו ע"י הממשלה דין קדימה להשתמש בכל נכס נפקד למטרות שיקום ופתוח כלכלי, ורק לאחר שהנכס אינו דרוש לשם כך, יהיה האפוטרופוס רשאי להעמידו לצרכים אחרים. האפוטרופוס לנכסי נפקדים, יהא אחראי רק בפני הממשלה ואין מערערים על מעשיו"[18].

בתחילה היה רצון מצד הפקידות הבכירה להחיל גם את סעיף 13, מפקודת ההגנה של נכסי נפקדים בפקיסטאן, לפיו "כל צו הניתן על ידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים הנו סופי ומוחלט ואין לערער עליו בבתי הדין האזרחיים"[19]. סעיף דרקוני זה לבסוף לא נכלל בחוק נכסי נפקדים 1950, אך לאפוטרופוס ישנה הגנה משפטית רחבה כמבואר בחוק.

אם כן, ממשלת ישראל בחסות האפוטרופוס לנכסי נפקדים, מחקה את הזיקה של הערבים לקרקעות, תוך הגדרתם כנפקדים והלאמת נכסיהם. לאחר מכן ניתנה למוסד זה כוח ועוצמה רבים. נשאלת השאלה: כיצד האפוטרופוס השתמש בסמכות הכבירה שניתנה לו, לאורך שנות קיומה של מדינת ישראל? מה גוף זה עשה "לטובת הארץ ואזרחיה"? להחלטותיו של האפוטרופוס לנכסי נפקדים, ישנן תוצאות בדמות תמונת המאכלסים את נכסי הנפקדים. מי יושבו והיכן? למי חולקו האדמות החקלאיות? מי שוכנו במרכזי הערים ובמוקדי הכוח? מי גרים בפריפריה? ומי מפונים מהבתים כיום בשל הגדרתם כפולשים?

----------------------------------------------------------------
 [1]  העיתון הרשמי מס' 10.
 [2]  תקנות 18, 19 ב', ו- 35 ד'.
 [3]  שר האוצר הינו השר האחראי על האופטרופוס לנכסי נפקדים.
 [4]  מכתב מאת האפוטרופוס ד. שפריר אל שר האוצר. חוק נכסי נפקדים – תיק מס' 1 – חלק ב'. גנזך המדינה. משרד ראש

הממשלה.
 [5]  מכתב מאת האפוטרופוס ד. שפריר אל שר האוצר. חוק נכסי נפקדים. גנזך המדינה.
 [6]  מכתב מיום 25/05/1949 מאת שר האוצר א. קפלן אל מזכיר הממשלה. חוק נכסי נפקדים – תיק מס' 1 – חלק ב'. גנזך

המדינה. משרד ראש הממשלה.
 [7]  זלמן ליפשיץ שימש כיועצו של רה"מ דוד בן-גוריון ויועץ במשרד החוץ לנושאי קרקעות וגבולות וגם היה חבר במשלחת

הישראלית לדיונים על חלוקת הארץ והקמת מדינת ישראל באו"ם בשנת 1947.
 [8]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ מיום 18/03/1949 הדן בצורך בהסדר חוקי של נכסי הנפקדים בכדי שאפשר יהיה להשתמש בהם

 שימוש של קבע לצרכי התיישבות, שיכון ושיקום כלכלי בצירוף העתק מפקודות החוק הפקיסטניות בדבר נכסי נפקדים ושיקום

 כלכלי. חוק נכסי נפקדים – תיק מס' 1 – חלק ב'. גנזך המדינה. משרד ראש הממשלה.
 [9]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [10]  קטע מיומן של יוסף וייץ – מנהל קרקעות קרן הקיימת לישראל, 20/12/1940. גנזך המדינה.
 [11]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [12]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [13]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [14]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [15]  מכתב מאת האפוטרופוס ד. שפריר אל שר האוצר. חוק נכסי נפקדים. גנזך המדינה.
 [16]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [17]  בעולם הפסיכולוגיה, מדובר במנגנון הגנה מסוג 'תגובת היפוך' (reaction formation).
 [18]  תזכיר מאת זלמן ליפשיץ, חוק נכסי נפקדים, גנזך המדינה.
 [19]  חוק נכסי נפקדים – תיק מס' 1 – חלק ב'. גנזך המדינה. משרד ראש הממשלה.