הכסף - מנין הוא בא? רדיקלים בבנק המרכזי האנגלי

הבנק המרכזי האנגלי פירסם ב-14 במרץ מחקר שכותרתו “יצירת כסף בכלכלה המודרנית“ ויוצא נגד התיאוריה הכלכלית האורתודוקסית (ערן הילדסהיים פירסם בבלוג הכלכלה האמיתית תרגום של יעל רמון למאמר).

בתמצית, הבנק המרכזי של אנגליה טוען כי כסף הפך לשטר חוב, שכן רוב הכסף בכלכלה המודרנית נוצר על ידי בנקים מסחריים פרטיים באמצעות הלוואות שהם נותנים. במקום שפקדונות של לקוחות אחדים יאפשרו הלוואות ללקוחות אחרים, ההלוואות הן אלה שיוצרות את הפיקדונות. הבנק המרכזי של אנגליה טוען שבנקים למעשה יוצרים כסף ולא פשוט מלווים את פקדונות החוסכים, ושהמושג “מכפיל הכסף” (קרי, כמות הכסף שהבנק יכול להלוות ביחס לפקדונות החוסכים, במצב רגיל בישראל, ערך זה כיום הוא פי 16 על פקדונות עו”ש) בספרי הלימוד בכלכלה הוא מוטעה.לפי מחברי המאמר, בנקים אינם רק מתווכים בין מי שיש לו כסף לבין מי שזקוק להלוואה, כפי שכלכלני התפישה הכלכלית המקובלת טוענים בדרך כלל; למעשה, הבנק המרכזי של אנגליה מאשר כעת את הטענה ההפוכה בדיוק.

כמה שבועות מאוחר יותר, ב-24 באפריל, כתב מרטין וולף, עורך משותף ופרשן כלכלי ראשי ב”פייננשל טיימס”, הנחשב לאחד מכתבי הכלכלה המשפיעים ביותר בעולם, מאמר בשם “לשלול מבנקים פרטיים את הכוח ליצור כסף” (אפשר לקרוא את המאמר בחינם לאחר רישום באתר). וולף מאמץ במאמר את התיזות של הבנק המרכזי האנגלי, וקורא לתת למדינה את המונופול על יצירת כסף.

לפי התיאוריה הכלכלית המקובלת, שממשיכה להיות בסיס לכל דיון שנחשב מכובד על מדיניות ציבורית, אנשים חוסכים ושמים את כספם בבנק. הבנק נדרש להחזיק חלק קטן מכסף זה כרזרבה בבנק המרכזי, ויכול להלוות כסף, במכפלה של הרזרבה, לצרכנים או ליזמים שרוצים להשקיע אותו במיזם רווחי. יחסי הרזרבה הבנקאית, או חובת הנזילות הנקבעים ע”י הבנק המרכזי, מאפשרים לבנקים להלוות יותר מהכסף שהופקד בהם מלכתחילה באופן משמעותי. למשל, אם משקי הבית והתאגידים, מפקידים בבנק 100 מיליון דולר, הבנק מפקיד את 100 מיליון הדולר הללו כרזרבה בבנק המרכזי, ואז, ביחס רזרבה של 10%, מורשה להלוות מיליארד דולר. כך נוצרו להם 900 מיליון דולר יש מאין. המודל נקרא בשם יחס רזרבות בנקאי (Fractional Reserve Banking) או מכפיל הכסף (Money Multiplier). אם הבנקים הפרטיים אינם מסתפקים בהלוואות בסך פי כמה מהפקדונות שהם מחזיקים וברבית שהם גובים על הלוואות אלה, הם יכולים לבקש ללוות כסף נוסף מהבנק המרכזי.

המחקר החדש של הבנק המרכזי של אנגליה טוען כי מודל יחס הרזרבה הינו מטעה ואינו מייצג את המצב לאשורו. אין מדובר אלא במיתוס, בעוד שיצירת רוב הכסף מתרחשת בפועל באופן שונה. הבנק מרכזי האנגלי טוען כי בנקים אינם פועלים פשוט כמתווכים המלווים כספים מפיקדונות של חוסכים, וגם אינם מכפילים את כספי הבנק המרכזי כדי ליצור אשראי והפקדות חדשות.

הרוב המכריע של הכסף הוא בצורת פיקדונות בבנקים, אבל לעתים קרובות הדרך בה פיקדונות אלו נוצרים אינה מובנת. בכל פעם שבנק נותן הלוואה, הוא לא בודק קודם כל האם יש לו מזומנים בקופה כדי לאשרה. למעשה, במרבית המקרים אין די מזומנים בקופה כדי לתת את ההלוואה ובכל זאת ההלוואה מאושרת. מרגע אישור ההלוואה בלי מזומנים מאחוריה, נוסף באורח פלא כסף לבנק באופן ספציפי ולשוק באופן כללי. הבנק מסתמך על כך שגם אלה שיקבלו את התשלומים ממי שלווה ממנו את הכסף יפקידו את הכסף בבנק ואז לא תהיה לבנק שום בעיה. איש לא ידע שכלום לא עומד מאחורי ההלוואה. הבעיה תיווצר רק אם יותר מדי לקוחות ידרשו לפרוע את פקדונותיהם במזומן בו זמנית. כך, כמות הכסף שנוצרת במשק תלויה בביקוש להלוואות ולאשראי, והריבית, שהיא המחיר של היצע האשראי, משפיעה על הביקוש להלוואות.

המחקר של הבנק המרכזי של אנגליה טוען כי בכלכלה המודרנית כמות הכסף שנוצרת במשק תלויה בביקוש להלוואות ולאשראי, והריבית, שהיא המחיר של היצע האשראי, משפיעה על הביקוש להלוואות. לכן, כמות הכסף שנוצרת בשוק נשלטת ומוגבלת בידי הבנק המרכזי באמצעות קביעת שער ריבית שתיצור אינפלציה נמוכה ויציבה יחסית. בישראל, הבנק המרכזי משפיע על כמות הכסף בשוק משיקולים של מדיניות מוניטרית דרך קביעת שערי הריבית. המפקח על הבנקים (בישראל, אך לא בכל המדינות, הוא חלק מהבנק המרכזי) דואג ליציבות הבנקים ומגביל את כמות הכסף שהם יכולים להלוות, ובכך לייצר כסף חדש, בדרכים שונות. בעיקר דרך דרישות הלימות הון (היחס בין סך נכסי הסיכון של הבנק – נכסי סיכון אשראי, נכסי סיכון שוק ונכסי סיכון תפעולי – ובין ההון של הבנק, כפי שמוגדר על ידי המפקח), וכן דרך הגבלת כמות ההלוואות לענפי משק שונים, הגבלת סוגי ההלוואות וכו’.

זהו מחקר רדיקלי למדי, שכן הדיון בתפקידם של בנקים פרטיים מסחריים ביצירת רוב הכסף “יש מאין” היה עד לאחרונה כמעט בגדר טאבו. כלכלנים מוניטריים מהזרם המרכזי של הכלכלה התמקדו רק ביצירת כסף על ידי הבנק המרכזי, והמעיטו בחשיבות ובהיקף תפקידו של המגזר הפרטי ביצירת אשראי, במתן או בשלילת מימון למגזרים יצרניים, וביצירת אינפלציה או דפלציה.

הכלכלנים המוניטריים האלו מעולם לא האשימו את הבנקים המסחריים הפרטיים ב”הדפסת כסף”. למרות שמערכת הבנקאות הפרטית מייצרת את הרוב המכריע של הכסף במחזור (כ-95% מהכסף בבריטניה), ולמרות שהבנקים הפרטיים הם אלה שבכוחם לספק או למנוע כספים מאלה הפועלים במשק, הכלכלנים הללו מתעלמים במידה רבה מיצירת הכסף ע”י הבנקאות הפרטית ומכוונים את האש כלפי ממשלות ובנקים מרכזיים שאותם הם מאשימים בליבוי אינפלציה על ידי יצירה של עודפי כסף.

אנשי הבנק המרכזי האנגלי מאתגרים את החברה ואת המדינה בשאלה שעולה מתוך המחקר: איך ומדוע הפרטנו את ייצור הכסף? איך הגענו למציאות בה בנקים מסחריים פרטיים יוצרים כסף, וקובעים את כמות הכסף בשוק על פי שיקולי הרווח שלהם בלבד. בעוד שמגזר הפיננסים מנצל כיום את המערכת המוניטרית לרווח פרטי, למערכת המוניטרית יש פוטנציאל גדול להשפיע על טובת הציבור. המערכת המוניטרית, כאשר היא מנוהלת נכון, יכולה לאפשר לחברה לעשות את מה שאנחנו רוצים וצריכים לעשות. כסף ומערכות מוניטריות יכולים וצריכים להיות מנוהלים, מגויסים ומיושמים כדי לשרת את האינטרסים הרחבים יותר של הציבור והחברה, ולא רק את האליטה העשירה.

המסקנות מהמחקר הן שאין מקום לטענות ש”אין מספיק כסף” לחברה כדי לממן תוכניות חברתיות ולענות על צרכים אנושיים. למעשה, המחקר שולל גם את האמירות בדבר חוסר המוסריות של חוב ממשלתי או של הוצאה ציבורית, ואת הקינות על “דחיקת המגזר הפרטי”. כלכלני הבנק המרכזי של אנגליה קובעים, למעשה, שכל האמירות הללו פשוט אינן נכונות. אם אנו רוצים להחזיר את המערכת המוניטרית לשירות הציבור, אם אנחנו רוצים להכפיף את האליטה הקטנה המרכיבה את מגזר הפיננסים לאינטרסים של החברה והמשק בכללותו, חייב להיות פיקוח דמוקרטי ודין וחשבון של המערכת. חייבים להחזיר את ייצור הכסף למדינה.

במאמרו, טוען מרטין וולף שהתלות ההדדית בין המדינה לבנקים שיכולים לייצר כסף ובפועל עושים זאת, היא המקור לחלק גדול מחוסר היציבות של הכלכלות במערב. לדבריו, זה יכול וצריך להיפסק. וולף מציע שתי אפשרויות לשינוי: השינוי המינימאלי ישאיר את הבנקאות במידה רבה כפי שהיא כיום. אולם, הפיקוח עליה יהודק ויבטיח שחלק גדול יותר ממאזני הבנקים ימומן בהון עצמי או בחוב אמין. הדרישה לקביעת הון עצמי גבוה יותר מקודמת על ידי ענת אדמתי מסטנפורד ומרטין הלוויג ממכון מקס פלאנק בספרם “בגדי הבנקים החדשים”.

השינוי מרחיק הלכת יותר הוא שהמדינה תקח לעצמה את המונופול של יצירת כסף. וולף מציין שהצעה כזו קודמה ב”תוכנית שיקגו” בשנות ה-1930 על ידי הכלכלן הגדול אירווינג פישר. בליבת ההצעה הייתה דרישה ל-100% עתודות כנגד פיקדונות. פישר טען אז שזה יפחית באופן משמעותי את מחזורי העסקים, ימנע את הסכנה הטמונה ב“הסתערות משיכות” (הסתערות מבוהלת של לקוחות שמבקשים בו זמנית למשוך את כספם מהבנק אשר עלולה לגרום לבעיית נזילות, לקריסת הבנק או אף לקריסת המערכת הפיננסית הלאומית כולה) ויפחית באופן דרסטי את החוב הציבורי. מחקר שפורסם ב-2012 על ידי צוות מקרן המטבע הבינלאומית טוען שתכנית זו יכולה לעבוד היטב.

רעיונות דומים הגיעו מלורנס קוטיקוף מאוניברסיטת בוסטון, ומאנדרו ג’קסון ובן דייסון ב”מודרניזציה של הכסף”. וולף מציין במאמרו את קווי המתאר של ההצעה: ראשית, המדינה ולא בנקים, ייצרו את כל כסף העיסקאות (כסף הנוצר על ידי בנקים מסחריים באמצעות הלוואות שהם נותנים), בדיוק כפי שהבנק המרכזי מייצר כיום מזומנים. מצד שני, הלקוחות יהיו הבעלים של הכסף בחשבונות העסקה, וישלמו לבנקים עמלה עבור ניהולם.

שנית, בנקים יכולים להציע חשבונות השקעה, אשר יספקו הלוואות. אבל הם יוכלו להלוות רק את הכסף שהושקע בפועל על ידי לקוחות. הם לא יוכלו ליצור חשבונות כאלו יש מאין. כך הבנקים יהפכו להיות המתווכים שרבים מאמינים בטעות כי הם כאלו היום. הבעלים של חשבונות ההשקעה יהיו חשופים להפסדים. רגולטורים עשויים לתבוע דרישות הון עצמי ודרישות זהירות אחרות מחשבונות כאלה.

שלישית, הבנק המרכזי ייצר כסף חדש לפי הצורך, כדי לקדם צמיחה לא אינפלציונית. החלטות על יצירת כסף תילקחנה על ידי ועדה בלתי תלויה בממשלה, כפי שקורה היום. לבסוף, הכסף החדש יוכנס למשק בארבע דרכים: כדי לממן את הוצאות ממשלה, במקום מסים או גיוס הון; כדי לשלם תשלומים ישירים לאזרחים; כדי לפדות חובות קיימים, ציבוריים או פרטיים; כדי לתת הלוואות חדשות דרך בנקים או גופים מתווכים אחרים. כל המנגנונים האלה יכולים וצריכים להיות שקופים.

וולף כותב כי המעבר למערכת שבה יצירת כסף תהיה מופרדת מתיווך פיננסי הוא אפשרי, אם כי מורכב, אבל הוא יביא עמו יתרונות עצומים. ניתן יהיה להגדיל את היצע הכסף מבלי לעודד אנשים ללוות מעבר ליכולתם. זה יחסל את תופעת ‘הגדול מכדי ליפול’ בתחום הבנקאות. כמו כן, המערכת המוצעת תעביר את היתרונות של יצירת כסף לציבור. לדוגמה, בשנת 2013 כמות הכסף באנגליה עמדה על כ- 80% מהתוצר המקומי הגולמי. אם הבנק המרכזי החליט שכמות הכסף יכולה לגדול ב-5% בשנה, הממשלה היתה יכולה לנהל גירעון תקציבי של 4% מהתמ”ג ללא גיוס הון או מיסוי. הימין הכלכלי היה יכול אז לדרוש קיצוץ מסים, והשמאל הכלכלי להעלות את ההוצאות. הבחירה, במקרה כזה, תהיה פוליטית, כפי שהיא אמורה להיות.

המשמעות של הצעה זו היא שינוי של המערכת הפיננסית מן היסוד. הכותרת למאמרו של וולף אומרת הכל – “לשלול מבנקים פרטיים את הכוח ליצור כסף“. ייצור הכסף יעבור לבנק המרכזי, ואילו הבנקים המסחריים יסתפקו במתן הלוואות רק מתוך כספים שהופקדו אצלם. מרטין וולף, נחשב לאחד מהכותבים המשפיעים ביותר על השיח הפיננסי הציבורי בעולם המערבי, וקשה להמעיט מחשיבות הקריאה שלו מעל דפי הפייננשל טיימס למהפיכה מוניטרית.

וולף מסכם כי המערכת הפיננסית בבריטניה ובמערב היא כל כך לא יציבה, משום שבשלב ראשון המדינה אפשרה לה לייצר כמעט את כל הכסף במשק, ולאחר מכן נאלצה לבטח אותה, ולכסות את הפסדיה, כדי שהבנקים הגדולים לא יפלו, כאשר הם ביצעו מטלה זו. לדבריו זה חור ענק בלב כלכלות השוק שלנו, אך הוא יכול להסגר על ידי הפרדת אספקת הכסף שהיא מטלה של המדינה, מהמימון – מתן הלוואות – שהוא תפקידו של המגזר הפרטי. זה לא יקרה מיד, אך יש לזכור את האפשרות שזה יקרה. כאשר המשבר הפיננסי הבא יגיע – והוא לבטח יגיע – אנחנו צריכים להיות מוכנים.

אמנון פורטוגלי הוא חוקר במרכז חזן במכון ון-ליר

עוד של אמנון פורטוגלי